海纳百川》中美绿色低碳合作有风险（中评社）

浙江宁波积极推进清洁能源示范岛建设。（摘自新华社）

湖北大学公共管理学院讲师、复旦发展研究院博士后熊兴在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊4月号发表专文《碳中和目标下的中美绿色低碳合作》，作者认为：气候变化与环境保护议题已成为近年来全球治理与国际合作中的热门问题，越来越多的国家都为本国的碳中和设定了实现目标和期限。在碳中和的目标下，作为当今世界最大的经济体和碳排放国，中美在绿色低碳领域的合作具有相当的基础和发展空间。当然，在目前中美关系复杂多变的大环境下，中美绿色低碳合作也存在着一些问题与风险。文章内容如下：

随着全球范围内极端天气和全球暖化等问题的不断出现，国际社会对气候变化及环境保护问题的关注度进一步提升，与之相关的绿色低碳转型问题也成为焦点，碳达峰和碳中和已成为各国为促进人类可持续发展的发展方向和目标。作为当今世界最主要的两大经济体和碳排放大国，中国已设定在2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和的目标。美国则已在2007年实现碳达峰、计划在2050年实现碳中和。在此背景下，中美将在绿色低碳领域进行一系列的合作。在中美关系复杂多变和大国博弈的背景下，双方在绿色领域的合作将有助于维护双边关系，缓解和降低一些冲突风险，同时为全球低碳转型做出大国的示范效应。

一、碳中和已成为全球可持续发展的主要目标

国际社会推动实现碳中和的努力最早可追溯到1992年的《联合国气候变化框架公约》。1997年公约各缔约方在《京都议定书》中对2020年以前发达国家的温室气体排放降低20%的要求做出了制度性的安排。随后几经波折，各方终于在2015年12月达成的《巴黎气候协定》上，明确提出了全球范围内实现碳中和的目标。截至2021年，全球已有超过130多个国家和地区通过法律规定、政策宣示和提交联合国承诺等方式，分别提出了自己的碳中和目标。

国际上碳中和的众多政策利好，加上持续的技术进步，使可再生能源的成本优势进一步得到提升，部分国家已提前实现碳达峰。在全球范围内，目前已有50多个国家率先实现了碳达峰，占全球碳排放总量的大约40%，其中大部分为发达经济体。在2021年全球碳排放排名靠前的国家中，美国、日本、德国、英国、法国、加拿大、俄罗斯、巴西、韩国、印尼等都已实现了碳达峰，南美的苏里南和亚洲的不丹已分别在2014年和2018年进入负排放，较早实现了碳中和的目标。在传统化石能源继续清洁化利用的同时，国际上可再生能源的投资和装机都进入快速发展。2020年全球可再生能源的发电新增装机约为256GW，已占全球净增发电装机容量的83%，并且已连续六年保持50%以上的份额。在2020年的全球电力构成中，可再生能源已经达到29%的历史最高水平。１国际能源署在2021年5月发布的《2050净零排放：全球能源行业路线图》中提到，预计到2050年，化石燃料在全球能源供应中的比重将从目前的近80%下降到20%左右，届时全球能源需求中约90%的电力来自可再生能源，其中风能和太阳能占将近70%。

在碳中和目标期限上，目前各国普遍将目标设定在2050年左右，包括美国、欧盟中的法国、德国、西班牙、爱尔兰、丹麦、匈牙利、斯洛伐克等国家，以及英国、瑞士、加拿大、南非、智利、新西兰、韩国等国家。部分国家计划实现碳中和的目标更早，如乌拉圭（2030）、芬兰（2035）、奥地利（2040）、冰岛（2040）、瑞典（2045）。2021年7月，欧盟提出旨在落实「欧盟绿色新政」的「减碳55计划」（Fit for 55），其中包括扩大欧盟碳交易市场、征收「碳边境调节税」、扩大可再生能源比例、停止销售燃油车、征收航空燃油税等多项全新法案。可以预期的是，未来世界上主要的经济体都将致力于碳达峰和碳中和，推动能源和经济低碳转型，以实现可持续和绿色发展。

二、中美两国都致力于早日实现碳中和

随着全球环境和气候问题的不断升温，国际社会越来越认识到，因温室气体的大量排放而导致的全球环境恶化和气候变化将直接关系到人类的生存和发展，若不加以解决，将有可能演变为人类的共同灾难。赫德利·布尔认为，一个合理的国际体系要得以保持下去，就必须要求人们在环境治理问题上达成一致的共识。克里斯托弗·希尔也指出，生态问题已成为国内和国际政治中的一个重要问题，环境因素对国际政治造成的破坏性影响不会小于灾难预言者想像的灾难性变化。冷战结束以来各种非传统安全因素凸显，使国际安全的内涵不断扩大。当今的国际安全是军事安全、政治安全、经济安全和环境安全有机结合的「综合安全」，其中，环境安全是基础，经济安全是核心，军事安全是保障，政治安全是重点。人们已普遍认识到大规模的化石能源利用会威胁环境安全，对温室气体排放和气候变化等问题的关注度不断提高。

从自身地位和实力来说，中国作为联合国五大常任理事国之一，是传统的政治大国，是世界第二大经济体和新兴经济体的主要代表，同时也是全球最大的能源消费国和最大的碳排放国。中国已成为国际能源事务中举足轻重的国家，在碳排放上的举措也受到国际社会的高度关注。2020年9月，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会上的发言中宣布，「中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。」之后中国又在多个国际重要场合重申了中国碳达峰和碳中和的愿景，希望与国际社会一道，加大应对气候变化力度，深入推进能源向高效、清洁、多元化发展和转型，推动全球绿色发展合作，共同构建绿色低碳的全球能源治理格局。

在行动中，中国正通过一系列举措，稳步推进碳达峰和碳中和。中国在「十四五」规划纲要中设定了到2025年单位GDP能源消耗降低13.5%、二氧化碳排放降低18%的目标，力争提前实现碳达峰，为碳中和打下良好基础。在措施上，通过大力推动产业布局和产业结构升级，鼓励发展绿色低碳产业，大力发展可持续循环经济和产业。优化交通运输业空间布局，从空间上促进交通运输行业和区域的节能减排。在能源生产和消费中，逐步降低能源结构中煤炭的比例，大力发展风电、光伏发电、水电等可再生能源和清洁能源，加强天然气的开发和利用，并安全稳妥地推进核电建设，使绿色能源在能源消费中的比例得到稳步提高。在企业生产和居民生活中，有序推进一些高排放和高耗能的重点行业和企业进行煤改气和煤改电，并在居民生活中也进行推广，积极发展分布式太阳能光伏发电等绿色能源，降低煤炭等石化能源的直接消耗。同时大力支持绿色低碳领域的技术创新，不断提高新能源项目的技术水平。在一系列举措下，近年来中国的一次能源消费结构中，煤炭等化石能源比例已逐步降低，可再生能源比例则稳步提高，正朝着低碳与可持续方向有序发展。

作为当今世界最大的经济体和第二大碳排放国的美国，其在过去因能源消耗而产生的二氧化碳排放曾长期居于世界首位。不过，随着美国国内的能源转型、能耗降低等多重因素的影响，2007年美国碳排放已达到历史性峰值，随后呈现逐年下降趋势。在奥巴马政府执政时期，其大力推行能源新政，积极发展清洁能源。不过，特朗普执政后，美国在绿色发展上出现波折，包括废除煤炭禁令、放宽国内煤能污染限值、推行「能源新现实主义」、退出巴黎气候协定等，在绿色发展政策上出现重大反复甚至停滞。

拜登政府上台执政后，积极推行其「绿色新政」，美国在能源政策上重回绿色发展轨道。在上任当天，拜登就宣布美国将重返巴黎气候协定，任命前国务卿约翰·克里为气候问题特使，并就低碳减排问题提出若干新政举措。拜登政府对外承诺称，通过大力发展可再生能源，在清洁能源发展、电力供应、交通运输、建筑节能等领域进行多项改革，美国将在2035年实现无碳发电，预期到2050年使美国实现百分百清洁能源经济和净零排放的碳中和。为此，拜登政府在经济振兴计划中，专门编列2万亿美元用于清洁能源和基础设施等领域的投资，包括交通领域的电动车计划、「城市零碳交通」、「第二次铁路革命」，建筑领域推动新型建筑零排放和现有建筑的节能升级，在电力领域进行电厂碳捕捉改造，积极发展新能源等一系列举措。同时，拜登政府还成立相关清洁能源创新机构，大力推动氢能、核能、储能等前沿领域的研发。

三、绿色低碳合作或可成为中美关系的重要「稳定器」

作为世界上最大的经济体、能源消费大国和碳排放大国，中美在能源和环境等问题上都面临着共同挑战。根据国际能源署的数据显示，目前中美两国每年向大气排放温室气体的总量加起来占全球40%以上。中国是目前世界上单位GDP碳排放量最大的国家之一，预计到2035年将占全球新增碳排放的58%。而中国在经济发展的过程中大量的燃料消耗导致温室气体排放激增，对自身环境也带来一些问题。美国也存在同样问题，其在工业革命以后的燃料消耗以数万亿吨二氧化碳的排放总量位居世界第一。这些使得中美双方都在节能减排、保护环境和应对气候变化问题上存在共同利益和目标。

共同利益是国际合作的基本前提。国际社会的突出特征是无政府状态，即缺乏一个中央权威对各成员和行为体进行有效管控。在无政府状态下，由于国家是追求自身利益最大化的理性行为体，为谋求自身的生存与发展，使国家对外行为的重要特征表现为实现国家利益最大化。但由于国家利益目标是复杂多变的，尤其是在全球化时代，国家利益往往超出一国范围，一国往往无法完全通过自身行动得以实现，而各国的各行其是反倒容易形成「囚徒困境」。各国在某一领域虽有共同目标以促成合作，但该目标与其他利益之间的关联性也必须考虑。此时当国家发现通过与他国进行政策协调可避免冲突、增加收益时，会表现出合作愿望，形成合作第一步。而一旦合作意愿达成，国家间在后续行动中的积极性和可能性也越高，这种合作的最佳状态是形成合作的集体身份。而「集体身份一旦形成，行为体就会把对方的得失视作自己的得失」。

影响集体身份认同形成的主要变量有相互依存、共同命运、同质性和自我约束。相互依存度越高，形成集体身份的可能性也越大。中美两国共同面临着重大的能源安全挑战，在国家安全、经济利益、共同应对气候变化、保护生态环境上都拥有较多的共同利益，这成为中美开展绿色低碳合作的基础和一致性目标，并形成某种意义上的「集体身份」。中美在《中美能源和环境十年合作框架下的绿色合作伙伴计划框架》、《绿色合作伙伴计划实施方案》、《中美关于能源安全合作的联合声明》、《中美绿色合作伙伴四方协议》、《中美气候变化联合声明》、《中美应对气候危机联合声明》等多个联合文件中都强调，中美在保障能源安全方面具有共同利益和责任，同时也面临着共同挑战。两国政府将继续在开展能源供应多元化、提高能源利用效率、稳定国际能源市场等方面加强合作，同时在应对气候变化和促进绿色发展中做出大国贡献。

根据目前的研究表明，随着碳排放等导致的全球气温不断上升和极端天气的频繁出现，未来的五年将对人类能否控制气候变化至关重要，国际社会在集体应对气候变化问题上的迫切感也日趋强烈。气候问题作为一个不分国界的全球性公共问题，在拜登时期或可成为中美合作的一个「稳定器」和「最大公约数」。中美两国之间的绿色低碳合作具有长期的基础，从1979年建交后至今，中美共签订了几十个双边合作协定，确立了能源节约与能源效率、可再生能源、碳捕捉与储存、可持续运输（包括电动车辆）、智能电网、清洁能源技术研发等多个重点合作领域。经过40多年的发展，已基本建立起政府、企业、官民一体、非政府组织和多边的多层次多渠道沟通与合作，合作机制约束力从弱到强，对话涉及话题和范围由少到多，并逐渐深入。不过，在特朗普执政时期，在中美关系不断出现冲突的大背景下，中美绿色低碳合作几近停摆，相关领域的合作进入低潮期。拜登政府上台后，将气候变化议题列为中美合作的重要议题之一，并派出气候问题特使约翰·克里数次访华，与中国就气候变化合作问题进行沟通与交流。中美两国都希望通过在众多领域加强合作，包括工业和电力领域的脱碳政策、措施与技术，增加可再生能源，发展绿色和气候韧性农业，节能建筑与绿色低碳交通等，共同推进巴黎气候协定的进一步实施。

四、拜登政府时期中美绿色低碳合作的方向和领域

在国际合作中，一般来说，目标一致程度越高，行为者之间在合作时产生冲突和分歧的可能性越小，对风险收益的测算与利益分配也更明晰，同时还可以确定何种行为是背离行为，有利于进行监督。同时，与所谓高级政治方面的合作相比，绿色低碳合作由于更多表现为经济和技术方面的合作，受益往往呈现出双赢或共赢的局面，因此也容易产生合作意愿。而从经济学中的交易成本理论来看，作为世界前两位的经济体和大国，中美在资金、技术、人才、产业、发展、研究等方面都具有各自的优势，在能源结构和经济发展上的互补性和巨大经济利益使中美在绿色合作领域具有较强的动机和能力进行合作。

中美绿色低碳合作依然具有很强的互补性。在全球化不断深入，相互依赖不断加深的态势下，尽管中美关系在近年来出现波折，但作为亚太地区最重要的经济体和大国，中美在经贸、投资等各领域联系依然紧密，双边贸易额一直维持在每年6000多亿美元的庞大规模。在碳中和的目标下，绿色低碳发展蕴藏着巨大的发展机遇。中国将发展清洁能源作为促进绿色和可持续发展、培育新的经济增长点和实现产业结构升级的重要途径，在风能、太阳能等领域都已具备庞大产能，同时也是全球最重要的清洁能源市场。目前中国的绿色科技市场价值每年已达到5000亿美元乃至万亿美元规模，在涉及风电、光伏发电领域也有不少技术处于领先地位。而美国在清洁能源相关技术、管理体制、相应法律法规建设、市场机制、商业模式开发和利用等各方面都具有不少领先优势。在控制碳排放上，美国在清洁煤和洁净油等方面掌握了相当数量的核心技术，在控制二氧化硫和悬浮颗粒物排放上也有丰富经验。据估计，在同等消费量下，若中国采用与美国相同的清洁能源技术和能源消费结构，中国的碳排放总量将减少20%。中国庞大的清洁能源市场和中美之间经济技术上的互补性使双方可以通过合作来实现更好的各自优势资源配置，这对促进中美关系和经贸环境的健康稳定发展都具有积极意义。

在合作方向上，根据2021年9月初中美两国元首电话沟通后的结果，中美将有望继续以2014年的《中美气候变化联合声明》作为参考和蓝本，围绕温室气体净零排放、中美碳减排目标及核算、气候资金支持等方面进行沟通和讨论，并以2021年底在英国格拉斯哥召开的第26届联合国气候大会为契机，在后疫情时代开展绿色低碳合作。在奥巴马政府时期，中美曾以氢氟碳化合物减排作为重点合作领域，成为当时中美绿色低碳合作的突破点。在2021年11月中美发布的《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》中，双方表示要在相关法规框架与环境标准、推动清洁能源转型的社会效益最大化、推动终端用户行业脱碳和电气化、加强发展绿色设计和可再生能源利用等循坏经济，以及在碳捕捉、碳利用、碳封存等技术领域的合作，并确定以控制和减少甲烷排放作为重要的突破口，进而开启新一轮的绿色低碳合作。同时，当前国际绿色低碳领域呈现出公共产品严重不足的问题，中美可尝试共同合作，在绿色能源、绿色金融、绿色投资、绿色贸易、绿色产业等领域，以提供公共产品的方式，搭建各种平台和市场，优化各种绿色标准与认证体系，改善现有国际机制，为全球可持续发展共同做出大国贡献。

在合作领域上，中美可在绿色能源、绿色交通、绿色建筑、绿色金融、绿色投资、绿色产业等领域开展合作，使绿色合作成为中美关系中新的「压舱石」和「稳定器」。中美可在绿色能源领域共同推动以可再生能源和新能源为主的能源绿色转型，在绿色交通领域扩大在绿色基础设施上的投资和建设，在绿色建筑领域广泛推广节能建筑和建筑的节能改造，在绿色金融领域积极发展碳基金、碳市场、绿色债券、绿色保险等金融市场，在绿色贸易领域合作建立绿色贸易标准和认证体系、打造绿色贸易发展的平台，在绿色投资领域鼓励节能环保、生态环境、绿色服务等产业的绿色投资，在绿色产业领域深入开展新能源汽车、绿色制造业、绿色工业等合作。

五、中美绿色低碳合作的障碍和风险

在碳中和目标下，中美绿色低碳合作具有广泛的共识和利益基础。不过，在当前中美关系复杂多变的大背景下，尤其是经历了特朗普政府以来的一系列冲突和矛盾，不可忽视的是，中美在绿色低碳合作中还存在诸多的风险和障碍，这些将对未来的中美绿色低碳合作带来一些不确定性。

首先是中美关系变化带来的政治性战略风险。从国际实力结构看，美国作为世界上占主导地位的国家，在国际格局中拥有一极的地位。从某种意义上说，目前的国际体系是一种准单极结构或曰「一超多强」的结构。尽管美国的霸权地位显现出弱化趋势，但这种弱化或「美国的衰落」不是绝对的而是相对的，即美国的绝对实力依然在上升，并且在未来至少20年内仍拥有超级大国地位。但由于中国实力增长的速度快于美国，因此中美两国之间的实力差距处在不断缩小的过程中，并且中国的国际影响力在其他领域也在持续扩大。在此背景下，美国战略界自奥巴马政府后期开始逐步形成集体遏制中国的共识，认为中美竞争性大于合作性的声调开始成为主流，并在特朗普政府时期不断出现的各种冲突和矛盾中集中体现，对中美关系的大局产生延续至今的持续负面影响。在特朗普政府执政时期，中美双边能源对话机制和各种交流活动出现停滞甚至中断，《中美能源和环境十年合作框架》等合作协定在到期后不再续签或终止，中美联合成立的中美清洁能源研究中心等机构也基本停止活动，一些合作项目也停止运营。

拜登政府上台后，尽管在对华的战术上与特朗普相比有些差异，但在战略上表现为基本延续特朗普的对华战略，也有称其为特朗普对华遏制战略的2.0版本。美国国务卿布林肯在关于对华政策发言中曾表示，美国认为，「与中国的关系具有竞争性，但也需要在可能之处进行合作，并在必要时进行竞争。」在拜登政府发布的《临时国家战略安全报告》中，就将中国称为能够在外交、军事、经济、技术等各领域与美国展开全面竞争的所谓「体系性大国」。美国国会还一致通过了《2021年战略竞争法案》，目标直指中国。在亚太战略上，拜登政府不仅继承了特朗普时期提出的「印太战略」，继续强化美日印澳的「四国机制」，新组建美英澳三方安全伙伴关系（AUKUS），不断拉拢亚太地区盟国和其他国家，试图构建起遏制中国的亚太版「北约」。

气候变化与清洁能源等领域的绿色低碳合作，诚然是中美关系中具有积极意义的合作领域。然而在中美竞争和博弈态势日益上升的大背景下，绿色低碳合作作为中美关系中的一个次生领域，将不可避免地受到中美两国关系大局的影响。当中美关系平稳发展时，两国在绿色合作表现得较为顺畅；而当两国关系发展遭遇危机时，双方在该领域的合作很难不被波及。中美双方在有关绿色低碳合作领域还存在相互认知风险。美国的一些学者和企业界人士就依然认为中美在绿色低碳领域更多的是一种竞争性的零和博弈，中美双方在战略上的保证不足以判定在绿色低碳合作中一定会成为伙伴，而有可能是一种「竞争—合作」并存的竞合关系。并且在中美绿色低碳合作中，美方或有意通过一些合作，达到以国际规则对中国实现规则锁定的「规锁」目标和效果。

其次是经贸领域风险。在奥巴马政府时期，中美在绿色低碳合作中就已经在清洁能源经贸领域出现矛盾。在特朗普政府时期，由于贸易保护主义、经贸纠纷、技术出口管制等因素的影响，中美绿色低碳合作几乎停摆。在国家政策积极扶持、企业大力发展等多方因素推动下，中国在绿色低碳产业尤其是清洁能源产业上取得巨大的发展，已成为全球最大的太阳能和风能设备生产国，清洁能源累计装机容量也都名列全球首位。以太阳能光伏为例，目前中国已成为全球光伏产业的龙头，拥有全球最大的光伏产业链集群，是全球最大的光伏发电国，同时也是最大的光伏投资国和应用市场，在全球光伏企业前20名中占据16席，与光伏有关的多晶硅、硅片、电池、逆变器等主要产品的生产规模都已超过全球一半以上。奥巴马政府时期，美国就已出现贸易保护主义擡头趋势，在与清洁能源有关的中美经贸领域不断设限，如以「绿色岗位」为由增加光伏产品的「本土化采购」规定。美国众议院在2009年通过的《清洁能源安全法案》中就要求在2012年以后对来自温室气体排放量高于美国的其他国家（主要指中国）进口产品征收「碳关税」，实质上是以环保为由进行变相的贸易保护主义，将其作为打压中国的一种工具。美国企业界也一直对政府部门进行各种游说，要求实施产业保护，或提出对中国企业实施所谓反倾销制裁。奥巴马政府对中国的清洁能源产品和生产企业发起了诸如「301调查」、中国光伏产品「双反调查」和反倾销裁决等行动。特朗普政府时期，在「美国优先」的贸易保护主义大旗下，先后推动「201调查」和「301调查」，针对自中国进口的光伏产品征收高额关税。拜登政府上台后，在2021年6月就以所谓「涉嫌侵犯新疆少数民族人权」为由，将合盛硅业、新疆大全、东方希望、协鑫新能源这4家企业和新疆生产建设兵团列入制裁清单。随着其力推「绿色新政」，在对华认知定位为战略竞争的大背景下，未来势必会在对华清洁能源产品和企业上继续有所行动，如设置绿色投资和贸易壁垒等方式，或类似「制裁」手段，增加中美绿色贸易摩擦和绿色低碳产业竞争的风险。

最后是与绿色低碳合作相关的技术领域。在近年来的中美矛盾和冲突中，所谓「科技冷战」和「技术脱钩」的声调也甚嚣尘上，其中也包括绿色低碳合作的相关领域。在科技领域，美国长期对一些国家进行技术和产品管制。冷战后美国加强了对高技术和所谓敏感物资的出口管制，在出口管制制度和适用标准上进行有选择性的控制。美国政府规定，外国专家和研究人员在接触敏感技术时必须申请「视同出口」许可证。在中美过去的清洁能源产品合作中，美国就规定相关高技术产品出口需要出口许可证，相关申请和审批机构重叠，手续复杂，且缺乏透明度。加上繁琐的发货检查和对出口设备实际用途的验证等增加了中国进口企业运营成本，迫使不少中国企业放弃或转投其他国家和市场。即便是一些在华的美国公司也更倾向于独资建厂，而不愿意向中国企业转让其掌握的高新技术。另外双方在有关技术合作与转让上的理念也有较大差异，中国主张以优惠条件优先安排技术转让，美国则更强调技术转让应该商业化，政府应少干预企业行为等。并且美方还担心中国企业和科研机构在合作过程中侵犯其知识产权，使中美在绿色低碳领域的技术合作也出现不少障碍。这些因素的存在，都对未来中美绿色低碳合作带来一些风险和问题。

六、结语

目前，中美关系正处于新的十字路口。在此重要关口，中美在气候变化、清洁能源发展等绿色低碳领域进行合作，既有助于实现各自的减排目标，早日实现碳中和，也有助于加强中美经贸和技术领域的交流与合作，在一定程度上缓解或对冲双方关系中的一些负面因素。不过，中美绿色低碳合作的进展在很大程度上受两国关系大环境的影响。中美应加强合作，共同管控分歧，在互惠互利的基础上，共同应对环境保护和气候变化等挑战，这既有助于两国早日实现碳中和的目标，也有助于推动中美关系的健康发展。

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