杭州居民自筹4.7亿元重建小区背后：土地融资模式承压，老旧小区自主更新如何实现资金平衡？

本报（chinatimes.net.cn）记者刘诗萌 上海报道

2024年初，浙江杭州一小区居民自筹4.7亿元重建小区的新闻曾引起舆论热议。

该小区名为“浙工新村”，始建于1983年，房龄超过40年。作为浙江开创城市有机更新的首个试点项目，浙工新村的自主更新模式与以往政府主导的城市更新最大的不同，就是资金主要来源于居民自筹。原有住房的面积部分按1350元/平方米出资，每户最多扩大面积20平方米，扩大部分均价按照中介机构评估价3.45万元/平方米。加上新增的车位，出资总额近5亿元，平均计算下来，548户居民平均每户出资100万元左右。

“当前，通过增容进行房地产开发带动的城市更新模式已经很难推进下去了，而老旧小区改造也面临着一些问题，即使北上广深这些超大城市的收入增速也低于支出增速，依靠政府主导或者市场主导的改造模式都难以为继。这个时候就迫使我们将目光转向社会力量，探索社会力量赋能城市更新的治理模式创新。”10月25日，在上海举行的中国城市百人论坛2024秋季论坛上，清华大学建筑学院城市规划系教授、自然资源部智慧人居创新中心主任田莉向《华夏时报》记者表示。

户均出资100万元

是什么样的房子，能让每户业主平均掏出100万元资金来重建？

浙工新村位于杭州市拱墅区朝晖六区，共有14幢房屋，总面积约3.97万平方米。其中13幢为浙江工业大学自管房屋，另有1幢安置房建于上世纪90年代。此次纳入更新的13幢住宅中，有12幢建于上世纪80年代，1幢建于2000年以后。早在2014年，有4幢房屋就被鉴定为C级危房，其余也均为简单的预制板和条形基础结构。

2015年，原杭州下城区政府曾提出将浙工新村的13栋住宅推倒重建，进行成片改造，但方案未能征得全小区90%业主的同意，后又暂时搁置。2021年，浙江省委巡视组在巡视中将浙工新村危旧房问题久拖未决的问题列入浙江省“七张问题清单”。2023年4月，浙工大和拱墅区区政府联合召开项目动员会。到2023年7月，杭州市发布《全面推进城市更新的实施意见》后，这一项目终于重新启动，2023年9月完成全部拆迁，11月正式开工新建。

而让这500多户居民甘愿自掏腰包实施改造的，是该小区与周边楼盘价格的巨大落差：当前浙工新村的二手房均价约为2.5万元/平方米，而一条马路之隔的朝晖六区、朝晖新城二手房单价在3.8万元/平方米、3.5万元/平方米左右。论地段，这三个小区同属繁华地段，离西湖文化广场和武林商圈都很近，交通便利，商业成熟，而浙工新村与其他两个小区差距最大的地方就是房屋老化严重、有较为严重的建筑安全隐患。

浙江工业大学中国住房和房地产研究院副院长范建双算了一笔账：以主流的68m2户型为例，项目实施后扩面至91m2。新房交付以后如果以毛坯价格计算，扣除业主需要支付的建安费用、扩面积费用、车位费和装修费用后，业主获得的增值收益可以达到80万左右；如果以精装修价格计算，增值收益可以高达200万左右。因此，老百姓能够从小区更新中获益是该项目能顺利推进的一个很重要原因。

不过项目推进中也遇到了不少困难，其中最突出的就是资金问题。可以想见，由于投入资金量大，每一家都需要拿出近100万元，过程中经历了很长时间的磨合。最终的结果是，居民出资总额大约占重建总费用的80%，再加上政府政策性补贴投入，实现了项目资金平衡。“因为浙工新村的居民大部分是浙工大的老师，相对来说协调起来还没有那么难。所以这个案例也很难说具有很强的可复制性，因为对于很多的工薪家庭来说，100万元是一笔很大的费用，未来的自主更新项目可能需要通过更加多元化的方式来解决资金问题，如允许居民使用公积金贷款等。”范建双在上述会议上指出。

避免政府“越更新越穷”

从整体来看，在过往的城市更新项目是大多由政府主导的增量更新的背景下，一个未增容的自主更新项目在实践中能够做到基本资金平衡是非常罕见的。因此，尽管浙工新村属于具有“得天独厚”优势的项目，可复制性不一定很强，但已经实属难得。

厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院双聘教授、中国城市规划学会副理事长赵燕菁向《华夏时报》记者表示，过去多年以来，城中村改造、城市更新大多采取增加容积率的办法去平衡改造资金，像深圳大冲村、昆明“造城运动”等，表面上看开发商、原住民、政府都赚钱了，但实际上套现的是城市巨大的公共服务投资的未来收益，由于多数城市更新项目都不会带来持续的税收和一般性收入，这等于将几十年后的收益全部透支。依靠增容的更新本质上是政府向更新的主体转移属于全体市民的财富。也正因这种隐蔽的转移规模巨大，才会出现每次更新都有大量原住民和开发商暴富的情况。

他进一步解释，政府在城市里有大量的投入，包括修建道路、公园、学校、医院、绿化、机场、码头、地铁等等。这些项目很少是盈利的，甚至很多还是赔钱的，那么这些资产创造的价值跑哪里去了？答案是土地。这就是“容积率”价值的来源。因此，土地的容积率可以看作城市的“股票”，一个企业是不能无限地靠发行股票来运转的，城市也是一样，不能靠无限的增容为城市更新融资。那些貌似通过增容实现平衡的项目实际上根本没有平衡，由于中国没有财产税，增容之后政府势必用更多的支出来为新增的居民提供额外的公共服务，这为什么依靠容积率融资的更新项目会“越更新越穷”。

尤其是，随着中国房地产市场供求关系发生重大变化，过去几十年来的土地融资模式也面临着新的转折点。

“当前我们正面临着城市更新方式的重要转型，北京、广州、杭州等地已经开始了原拆原建的尝试。”田莉指出，如果城市更新只由政府主导或市场主导，会存在很多双重失灵的挑战：政府方面，以城中村为例，由于政府对城市中的公共物品，尤其是保障房提供不足，往往导致城中村反复蔓延再生；市场方面，之前在广州深圳普遍存在的房地产导向的城市更新，催生了非常多亿万富翁，钉子户当得越久，拿到的钱越多。城市更新涉及的产权主体非常多，要弥补政府和市场失灵问题，促进空间治理优化，当前我们更需要寻求社会力量的支持。

自主更新需破除制度障碍

上述会议上，国际欧亚科学院院士、住房和城乡建设部原副部长指出，自主更新主要有三种模式：一种是原拆原建，另一种是原拆原建基础上的优化提升，还有一种是整体拆除后重新设计。“自主更新在节省地方财政资金和更快实现美丽宜居社区方面具有显著优势，不仅可以大幅度增加住宅投资拉动装饰材料、家电、汽车和家具等商品的消费，而且还可以大幅增加就业岗位。”他表示。

不过，一个难以忽视的问题是，包括浙工新村在内，当前国内自主更新还没有形成一种模式，仍是一个个孤立的试点。田莉表示，当前原拆原建、自拆自建仍然面临着制度和管理的瓶颈：一方面土地一级市场的垄断导致自主更新的路径长期闭塞，另一方面在规划的实施上，目前的管理和自主更新的衔接还存在着很大的隔阂，自主更新仍缺乏制度、政策等各方面的保障。

她认为，新加坡的集体销售制度可以提供一些借鉴经验。集体销售制度是指一个公寓的多数业主联合起来，将整个物业出售给开发商。在这种社会和市场合作的模式中，要实现规范化需要全方位的支撑，不仅要有集体组织参与，有协商机制，更要有法律支持和全流程赋权。这方面，新加坡出台了《建筑维护和分层管理法》和《土地所有权（分层地契）法》两大相关法律进行保障，也有一个准司法机构对相关争议进行仲裁。

因此她指出，自主更新真正未来要形成可推广的经验，应加强社会和市场的结合，充分撬动社会资本，从“大政府”逻辑走向“强政府”逻辑，破解一系列深层的制度障碍，以降低产权主体自主改造的制度成本和资金成本为目标，为城市自主更新提供政策支持、补贴奖励等相关服务。

探索实践或许道阻且长，正确的方向却更为重要。“城市更新是城市化的下半场。而城市化的下半场是一场淘汰赛，进入这个阶段城市间的竞争会更加激烈、更残酷。”赵燕菁也表示，能否找到可持续的财务模式，这决定了一个城市能否在淘汰赛中生存下来。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳