如何实现最佳气候治理策略？ LSE报告提须注意冲击
▲ 环境部气候变迁署将在7月5日的会议，提出不同费率情境的减量效果试算跟冲击评估。（示意图／记者许敏溶摄）
● 陈志豪／顾问公司ESG专员
第4次碳费审议委员会即将在7月5日举行，会中讨论碳费征收模拟情境。根据上次会议决议内容，环境部气候变迁署会在本次会议提出不同费率情境的减量效果试算跟冲击评估。要有效推动净零转型，同时降低经济冲击，碳费费率如何订定至关重要。
虽然我们无法事先得知气候变迁署的评估资料，但伦敦政经学院（LSE）在2024年3月发布的报告《应对碳费对台湾产业冲击的政策评估》，就有许多可供参考的宝贵建议。本文会简单介绍 LSE 报告的重点，其中最重要的部分，就是探讨碳费优惠费率应该如何制定。
※蓝色粗体字为作者自行翻译 LSE 报告原文
参考欧盟、英国与新加坡经验
早在2020年12月，LSE 就接受台湾环境部委托，发布《台湾碳定价之选项》报告，建议台湾先从「碳费」开始，以每吨新台币300元水准推动碳定价。
▲ 环境部气候变迁署署长蔡玲仪。（图／记者杨惠琪摄）
时任环保署气候变迁办公室主任蔡玲仪（现为环境部气候变迁署署长）说明，台湾每年排碳约2.65亿吨，其中1.2亿吨来自电力业的排放，而经济部主管的《电业法》已针对电力排放进行管制，因此仅约1.45亿吨的排放由环保署管制。再者，比较国际碳排放情况，例如韩国年碳排约6亿吨，台湾只有1亿多吨，可知台湾排放结构与其他国家有先天差异，例如若实施总量管制交易，流通额度会非常少，因此碳费制度会是比较合适的选项。
既然确立了台湾应该从碳费推动新一阶段的气候治理，立法院在2023年将《温室气体管制法》修订为《气候变迁因应法》，规定台湾征收碳费，碳费费率不由政府片面决定，而是由社会各界参与的「碳费费率审议委员会」制定。
到了2024年3月 LSE 再度发布环境部的委托研究报告《应对碳费对台湾产业冲击的政策评估》，是审议委员会讨论的重要资料依据。报告建议：「台湾可以参考欧盟、英国和新加坡等主要碳定价司法管辖区采取的相关措施，让企业降低对碳定价政策的抵触。」
▲ LSE 报告建议台湾可以参考欧盟、英国和新加坡等主要碳定价司法管辖区采取的相关措施。（图／翻摄自LSE推特）
以下先就报告开头摘要的国际案例分别翻译与说明：
●欧盟经验
「司法管辖区（Jurisdictions）可以透过碳定价管制碳排放量，来限制企业的总合规成本（complance cost）。例如，透过排除小型排放者或分配免费碳排放核配额。」
这段意思是，企业会顾虑法规造成营运成本上升，可以运用一些配套措施让企业降低对碳定价政策的抵触。欧盟碳排放总量管制（EU ETS）实施初期，就遵循此原则排除了许多较小的企业，并给予企业 100％ 免费核配额，之后再分阶段收紧管制。
●英国与新加坡经验
「透过给予碳定价折扣来降低总合规成本。例如，透过对特定实体或燃料实施较低的碳费率。」
这段意思是，针对与政府达成减碳承诺的企业，或是对特定燃料，征收较低的碳费率。
以英国的气候变化税（Climate Change Levy, CCL）与气候变化协议（Climate Change Agreements, CCAs）的案例而言，参与 CCAs 的公司可以享受 CCL 减免，但需要达到特定的能源效率和减排目标。
▲ 在英国，参与气候变化协议的公司可以享受气候变化税减免，但需要达到特定的能源效率和减排目标。（图／CFP）
而新加坡针对「排放密集与贸易暴露」企业设立的过渡框架（the transition framework for emissions-intensive trade exposed [EITE] sectors），同样设立一套协议机制，企业向政府提出减量计划，就可以享有减免。
由于 LSE 此次研究目标是为台湾找出降低政策阻力的方案，报告开篇介绍三个国家政策，向台湾提供了非常珍贵的见解——碳定价政策搭配适当的优惠／缓冲措施不但可行，而且有许多国际案例可以借鉴。
（LSE 报告中分析的国际碳定价案例不只这三个司法管辖区，还有韩国、中国、日本、印尼等国。此外，虽然 LSE 报告并未提及，但在日本、加拿大等国都可见对燃料税的减免措施。这是因为全球疫情与地缘政治冲突而采取的弹性妥协，可见碳定价政策应该保持灵活性，以免公众反弹而倒退。）
对台湾碳定价政策规划的建议
总结前述经验，LSE 提出了最适合台湾的三项碳定价配套措施——优惠费率、碳抵换信用和气候变迁缓解投资补贴。同样翻译与补充说明如下：
＊优惠费率（Preferential rates）
「用来保护国内产业、防止碳泄漏并提高政治接受度。然而与统一碳定价的偏差，会导致不令人满意的气候变迁缓解效果与引入复杂性，其使用条件应该与减少碳排、使用清洁能源以及符合环境标准挂钩。此外，引入日落条款并仔细拿捏优惠费率或折扣是必要的，可以促进积极的气候行动与降低政治阻碍。」
▲ LSE 报告认为引入日落条款，并仔细拿捏优惠费率或折扣是必要的。（示意图／记者许敏溶摄）
＊碳抵换信用（Carbon credits）
「向先前未涵盖部门延伸碳定价的影响，并提供充满活力的财务支持。然而，严格的规范才能确保碳信用的透明程度，碳信用制度应重视真实、额外实现、可检验的碳排放减少成果，其透明程度建立于健全的 MRV 系统（监测 Monitoring／揭露 Reporting／核实 Verification）以防重复计算。维持高效益的方式还包含：识别透明、永续、共好的碳信用专案；设定抵换上限以免过度补偿；鼓励直接减少碳排。」
＊透过气候变迁缓解投资补贴实现利益循环（Revenue recycling through mitigation investment subsidies）
「此举可能会扭曲竞争环境并削弱（减碳）政策有效性，因此有必要强制实施详细的环境监测。最佳实行方式是精准支持有需要协助以维持竞争力的企业。利益循环也许需要新的治理架构与放宽税金使用的财政限制，最重要的是资金流向必须公开透明，才能建构公众的信任与支持。」（Revenue recycle 此指征收到的碳费可以用在补贴特定风险产业、鼓励投资减碳技术或设备，创造减碳的循环。）
▲ 必须节制使用使用保护国内产业、防止碳泄漏并提高政治接受度三项配套，并且严格监督保持公开透明。（图／取自Pixabay）
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延续前一段的探讨，本段强调了优惠费率的积极意义是「保护国内产业、防止碳泄漏并提高政治接受度」，但也说明了使用这些配套必须节制使用，并且严格监督保持公开透明，否则会降低碳定价原本的减碳效果。
这三项配套措施，可以连结到台湾碳定价政策的不同阶段，成为适用于「现在」环境的优惠费率与自主减量计划、补偿企业「过去」努力的先期减量计划、投资台湾产业「未来」的补贴计划。
规划碳定价政策必须注意哪些事情？
LSE 报告开头讲完三个不同区域的案例、三种不同阶段配套，紧接着给予了四项建议：
1. 制度简单明了：保持简单易懂的碳费制度，以确保减缓气候变迁、降低成本，并且在国内外建立可信度。
2. 政策保持严格：如果使用碳抵换信用等灵活机制，需要严格管制以免削弱低碳转型诱因，并防止无效优惠费率的游说。
3. 达到平衡：确保用来处理反对意见的制度不会过度慷慨，例如可以对优惠费率施加严谨的条件。
4. 考虑国际衍生影响：优先权衡市场竞争风险，但要注意那些已加强采用高额碳定价的地区其持续变化中的全球政策地景。
▲ 碳费制度应保持简单易懂。（图／视觉中国CFP）
有了前面的翻译与说明，笔者接下来会聚焦讨论产业国际竞争力与优惠费率的关系。由于无法在本文尽皆翻译，读者若有兴趣研究 LSE 报告对各国政策与各项方案的探讨，可以直接参考原始报告。
前面提到，优惠费率有「保护国内产业、防止碳泄漏并提高政治接受度」的积极意义，报告也说明了碳费征收可能会对电力业和制造业带来不成比例的成本影响。
如果生产者转嫁成本，就可能导致绿色通膨；然而碳密集的企业如果面临贸易暴露风险，可能很难转嫁成本，这样就会损害到就业机会、产业成长与投资人利润，同样会为社会带来不利。
若是因为成本上升导致发生碳泄漏，台湾气候治理的努力就不一定能减少全球碳排放，却会对台湾的经济地位产生负面影响。
所以 LSE 报告表明：
「保护竞争力和避免碳泄漏的措施应侧重于在不削弱碳价格讯号的情况下，在国内和国外生产商之间创造公平的竞争环境。」
「本研究侧重于铝、水泥、化肥和钢铁——受欧盟 CBAM 影响的四种产品。这四种产品在其他司法管辖区也被认为是碳密集型和贸易暴露产品，是保护竞争力和避免碳泄漏的措施的主题。」
▲ LSE 报告表明：保护竞争力和避免碳泄漏的措施应侧重于在不削弱碳价格讯号的情况下，在国内和国外生产商之间创造公平的竞争环境。（图／业者提供）
优惠费率会不会让碳费变成打假球？
环境部4月29日公布的三项碳费相关子法中，受到最大批评的就是「高碳泄漏风险系数」与「优惠费率」两项措施。这两项都属于 LSE 报告所称的优惠费率。
LSE 报告在优惠费率一节是这样说的，读者们可以对照报告第 30 页：
「优惠费率本质上是碳定价的特殊、通常降低的费率，适用于司法管辖区内特定排放者、部门或行业。与所有排放者的统一碳价格不同，优惠利率为符合条件的实体提供折扣，减轻碳定价的财务负担。这种降低往往是暂时的，并受采用脱碳计划等条件的约束。引入优惠利率的主要动机是应对两个相互交织的挑战：碳泄漏和竞争力。」
「为了有效地实施优惠利率，必须确定哪些行业最容易发生碳泄漏，并面临竞争力问题。 通常，这些行业的能源成本（以及碳成本）占总成本的很大一部分，并面临激烈的国际竞争。例子可能包括钢铁、水泥和某些化学工业。」
▲ 钢铁、水泥和某些化学工业最容易发生碳泄漏，并面临竞争力问题。（图／记者陈筱惠摄）
目前国内一些对优惠费率的讨论，或多或少引用了 LSE 对企业可能过度倚赖优惠／缓冲措施的担忧，或是误译了 LSE 四大建议。
例如：「制度简单明了」一项，LSE 原意是简单且高度一致的政策便于有效施行，却有论者以〈企业别再游说碳费！〉的耸动标题投书媒体，称「制度越简单越好」，似乎暗示只需要统一费率而不用设置优惠费率。
在「政策保持严格」一项，报告提及应防止无效优惠费率的游说，同样被误译为「防止企业针对优惠利率进行游说」，事实上这份报告本身就是源于台湾产业界的担忧，被企业游说的环境部才会委托 LSE 研究可以采取哪些优惠／缓冲措施，以应对产业界的抵触。
环境部目前的表现，充分尊重了 LSE 的专家评估与碳费审议委员会的研讨进度，即使有一些外界质疑，我们也应该可以善意解读成关心则乱，大家都是心存为台湾进步而努力的念头。
▲ 环境部目前的表现，充分尊重了 LSE 的专家评估与碳费审议委员会的研讨进度。（图／环境部提供）
只是本文应当指出，LSE 并未否定优惠／缓冲措施对实施碳定价的助益，甚至还强调特定实体就是需要特殊配套，才不会因为不公平的贸易环境而被打垮。在 LSE 报告后续讨论气候变迁缓解投资补贴的章节，还说明了碳费收入回拨给受影响的企业，可以帮助减碳：
「证据表明，实施碳定价的有效战略需要结合补偿措施，以改善社会成果和保持公司的竞争力。相比之下，缺乏补偿使得采用雄心勃勃的碳定价策略变得不可信（Muth，2023年）。 」
由此看来，敌视、打击企业的抵触心理并非推动碳定价政策的适切态度，反而是充分评估经济冲击与产业焦虑后，要积极沟通并减缓这些疑虑。给予优惠／缓冲措施，并建立严格且公开透明的监理机制，才能降低企业反弹，并约束企业往确实的净零转型路径前进。
尽管碳费政策已经晚于政府「2024 年初上路」的宣示，但是碳费一旦开征，势必对社会带来全面性的影响。审议委员会不贸然下定论，体现台湾民主的深思熟虑，盼望在环境部成立绿色战略办公室、总统府成立国家气候变迁对策委员会之后，由民间酝酿出的碳费费率能尽快有好消息，待台湾的气候治理策略陆续到位，我们定能为全球气候变迁做出卓越贡献！
▲ 盼望在环境部成立绿色战略办公室、总统府成立国家气候变迁对策委员会之后，由民间酝酿出的碳费费率能尽快有好消息。（图／记者屠惠刚摄）
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