台北论坛》中国实施新版《海上交通安全法》之观察（黄恩浩）

解放军第一艘自制航母「山东」舰2019年12月17日在海南三亚交付海军的资料照。（新华社）

壹、前言

2021年9月1日，中国开始施行新版《海上交通安全法》（以下简称《海安法》）全文共10章、122条。 大部分的条文主要都是在规范中国船舶活动、行政处罚事项与海上交通的相关安全规定事项，然而其中却有三个特点备受外界关注并提出质疑：第一、《海安法》第2条规定，将原本的「沿海水域」修改为「管辖海域」。第二、《海安法》第53与54条规定，「主管部门可采取必要措施，防止和制止外国籍船舶在领海的非无害通过」；以及「四类外国船舶进入中国领海应向海事管理机构「报告」：潜水器；（一）核动力船舶；（二）载运放射性物质船舶；（三）载运散装的油类、化学品、液化气体等有毒、有害物质船舶；（四）法律、行政法规或国务院规定可能危及中国海上交通安全的其他船舶。」第三、《海安法》第92条规定，「外国籍船舶违反中华人民共和国海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法规的，海事管理机构可以依法行使『紧追权』」。

原则上，这些特点并未脱离中国早在1992年2月25日通过并实施的《领海及毗连区法》（以下简称《领海法》）的规范。 就第一项特点而言，中方扩大了对「海域管辖」的解释，中方未来的海上执法行动将可能从内水与领海扩大到毗连区海域。虽然中国《领海法》并没有界定「海域管辖」的范围，但是广义来说就是包括：内水、领海与毗连区三个面向。就第二项特点而言，中方除了对四类船舰进行「无害通过」必须向管理机关报告之规定外，亦赋予行政主管机关对有害船舰认定与「批准」无害通过的权力。依据中国《领海法》第6条：外国军用船舶进入中国领海，都须经中国政府「批准」。就第三项特点而言，依中国《领海法》第14条规定：在内水与领海内有「充分理由」认为外国船舰违法就可行使「紧追权」（right of hot pursuit），在毗连区内则是「受到侵犯」时方可行使「紧追权」。究竟这次中国新版《海安法》实施后，会对区域安全会造成什么样的影响？这议题值得深入观察。

贰、中国藉《海安法》可操作之策略与衍生的区域安全问题

一、可操作之策略面向

从前言提出的三个《海安法》特点来看，中国藉该法可操作的策略亦有三个层面：「海域管辖」、「无害通过」、「紧追权」。

（一）「海域管辖」方面

有新闻媒体指出中国新《海安法》的适用海域范围主要是「领海」与「内水」，但这样的解释就忽略了中国《领海法》中对于毗连区与专属经济区的界定。严格来说，在毗连区与专属经济海域中，国家行为者是可以行使国际海洋法赋予的「主权权利」（sovereign rights）。换言之，在专属经济海域内（或大陆礁层上），针对自然资源（生物与非生物资源）和相关开发行为所进行之管辖和管理，所以比较强调经济性的考量，而非主权内容的扩张。因此，中方在该海域行使管辖权应该是有限度的，并非如同在「内水」一样有完全之「司法管辖权」，但是中国近年却积极将司法管辖权延伸专属经济海域。因此，中国在《海安法》中所提到的「海域管辖」，较宽松的认定是依据《领海法 》 所 界 定 的 国 家 有 权 力 执 行 管 辖 权 的 各 种 水 域 ， 所 以 不 限 于 「 领 海 」（territorial waters）与「内水」（internal waters），更包括「专属经济区」（Exclusive economic zone）海域等。在这可扩大解释海域管辖的前提下，中国解放军海军与海警可管辖与执法的海域也就变得相当广阔。

（二）「无害通过」方面

根据1982年《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on theLaw of the Sea UNCLOS），「内水」是国家领土的一部份。主权国家对其「内水」有完全之「司法管辖权」，外国船只在「领海」中允许的「无害通过」（Innocent passage）， 但在「内水」是不允许的。因为中国是《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）的缔约国，所以在其《领海法》与《海安法》也是具备这样的概念并未超越。虽然《海洋法》明确对「无害通过」提出界定，但没有规范船舶在航经他国领海时需报备或批准与否。在这方面中方可操作的策略就在于，外国船只或军舰航经中国领海时需要其主管机关报备，在经「批准」之后才能行使「无害通过」权。也就是说，中方将利用批准无害通过的策略来限制国外军舰在其领海的「航行自由权」。

（三）「紧追权」方面

如同上述所提到，「紧追权」的行使主要是基于已经违反（或有充分理由认为已违反）中国海上交通安全、船舶污染、行政法规等，中国就可以在内水与领海就可以主动行使「紧追权」，在毗连区则是被动行使之。在《海安法》并没有规定由何者来行使「紧追权」，但《领海法》第14条明确规定，是由军用船舶、军用航空器，或政府授权的船舶或航空器行使。这因此大大的强化了中国海军与海警在操作「紧追权」方面的作用，对据威胁的船舶进行追赶直到公海，并加以拿捕带回本国港口侦讯。

二、可能衍生的区域安全问题

（一）可能会挑战到他国航行自由权

虽然中国新《海安法》看似在规范中国周边海上交通安全相关事项，但该法所涉及到的「海域管辖」、「无害通过」、「紧追权」三项特点却可能衍生出「过度海洋主张」的问题。例如：在中国《领海法》第2条已经将中国的领海与内水做了界定，范围涉及东海、台海与南海等。因此，中国有可能借由新版《海安法》配合新版《海警法》在钓鱼台、台澎金马、南海诸岛，以及专属经济海域来进行海上执法，并以此来反制以美国为首等西方国家在东海、台海与南海附近公海或专属经济水域上的「航行自由」权利。在紧追权方面，中国可能单方面借着海警执行海上执法行动对他国船舰采取强制作为。

（二）可用来制约外国军民船舶行动

此新版《海安法》规定，在中国「管辖海域」内，外国籍潜水器、核动力船舶、载运放射性物质或者其他有毒有害物质的船舶、以及可能危及中国海上交通安全的其他船舶进出中国领海，应当向其海事管理机构报告。中国海事管理机构对在管辖海域内的相关活动可实施监督检查，并有权责令可能威胁中国内水与领海安全的外国籍船舶离开。其实，根据《海洋法公约》，中方是有权力对外国核动力船舶在行使领海「无害通过」权时作出限制。如果任何外国军舰不遵守沿海国关于通过领海的法律和规章，而且不顾沿海国向其提出遵守法律和规章的任何要求，沿海国可要求该军舰立即驶离领海。对此，中国若藉《海安法》以单方面特定理由解释「无害通过」，此可能会对他国军民船舶在中国周边海域的通行形成法律上的制约。

参、中国新《海安法》在政治与军事层面的意涵

在中国实施新《海安法》之后，外界主要的关注重点在于，该法的「无害通过」概念，是否会和《海洋法公约》中「无害通过」概念冲突。就《海洋法公约》规定，「领海」是沿岸国基线起算12海里的海域。原则上，外国军民船舶在不影响沿岸国和平、主权、违法或造成污染等行为下，可在领海「无害通过」。不过军舰的「无害通过」权，是否须要向沿岸国报告，在国际的实践中仍有辩论。事实上，我国《中华民国领海及邻接区法》第7条也同样规定：「外国公务船及军舰航经中华民国领海应先告知。」 在国际上，于1983年之前，已经有40多个国家要求外国船舶，尤其是军舰或公务船只，通过沿海国之领海时事先取得许可或通知，而现在可能有更多国家提出这样的主张。《海洋法公约》对外国船舶在行使「无害通过」时只规定「有害」与「无害」，其对外国船舶是「有害」或「无害」通过的认定权主要是赋予沿海国。

严格来说，中国新《海安法》并未违反《海洋法公约》的相关规定，有关海上交通安全规范大致上不相抵触。会引发关切的重点在于，中国《海安法》与《领海法》关于外国船舶在行使「无害通过」权时要事先取得许可或通报，以及接受中国海事管理机构之指令和监督的规定。因此，外界质疑这次中国新《海安法》内的「无害通过」概念是片面且非法的过度海洋主张。虽然美国对于该法中提到，通过领海要事先通知沿海国的要求是与国际法相违，但是实际上《海洋法公约》并无此规定。

在上述背景下，中国实施新《海安法》其实有着政治与军事两个层面的意涵：

一、政治上的意涵

为了达成海上维权之目标，强化对中国所属或周边海域的管辖权，中国近年相当积极在修订相关海洋或海上执法的相关法律，而且对相关法律条文有扩大解释的趋势，尽管中国修订海洋相关法律的举动尚在《海洋法公约》的规范之内。从政治的角度来说，这次中国实施新《海安法》的对外目的主要是在强化对「海域管辖」、「无害通过」、「紧追权」这三方面的规范，尤其是针对国外船舶。政治目的不外乎就是要使国外船舶在航经中国所管辖的海域（东海、台海、南海）时能够服膺于中国的法律规范，进而让中方在争议海域的海域管辖与海上执法主张走向正当化与合法化。

这次中国新《海安法》的施行，南海是最为外界关注的区域，因为中国声称南海「九段线」范围是其历史水域，在九段线内的东沙、西沙、中沙、南沙等群岛都是其固有领土并享有主权，线外则为公海或他国海域。 据此，中国有极大可能在南海藉实施《海安法》配合《海警法》来对有争议之海域进行声索主权的行动，并借以排除外国势力。然而，可预见的是，若中国在南海强制执行《海安法》则可能造成南海区域冲突情势更加严峻；反之，若无法强制执行该法，中国南海「九段线」主张将不保，到时中国在南海政策与作为将会陷入两难局面。

二、军事上的意涵

中国可能打算选择性地利用《海安法》，使外国船舶（军舰）离开有争议的海域或阻止他们靠近，就像是南海主权争议。在南海地区，中国不仅在南海永兴岛建立三沙市，并在西沙与南沙设行政区，同时利用其海军、海警、海上民兵（军警民三线联防与共同执法策略） 和填海造岛活动，来巩固其对大部分南海海域的主权声索。可预期的是，中国在南海区域将会藉《海安法》的基础，强化海军、海警与海上民兵在南海「九段线」范围内的管辖与执法角色。

重要的是，《海安法》列出的各外国船舰中，有潜水器、核动力船舶2项受到瞩目。目前在世界上拥有核子动力航空母舰的国家，只有美国和法国，所以新《海安法》相关条文被认为是针对这些国家的军舰，尤其是指美国。中国借此《海安法》所要表达给外界的讯息是，美国等西方国家军舰航行自由已构成海上交通安全威胁，所以对这些国家在中国领海的「无害通过」权须严格看待。然而，由于中国南海「九段线」主张并不被国际接受，所以美国也声明会联合盟友对抗中国在南海非法过度的海洋主张。然而，究竟中国会如何利用《海安

法》来处理钓鱼台与台湾海峡问题，仍需要持续观察。

肆、结论

于2021年1月份开始实施的新版《海警法》后，接着在9月1日开始实施新版《海安法》，而中国交通运输部已同步完成《海事行政许可条件规定》、《海上海事行政处罚规定》、《水上交通事故统计办法》、《水上水下活动通航安全管理规定》、《船舶引航管理规定》等5件配套规章的修订，并于9月1日起与《海安法》同步施行。从近期中国公布与实施这些海洋相关法律举动来看，中国的确正在逐步增加采取强化国内法的方式来执行在周边海域的管辖权，这对中国周边国家必定会形成一定的政治与军事压力。

面对中国陆续通过海警法、海上交通与海上安全等相关的法律规定，企图片面改变其周边海域现状，我国可能的应处作为相当有限。然而，在3月份签署的《台美海巡合作了解备忘录》基础上，我国海巡除了应长期及深化与美国海岸巡防队（United States Coast Guard）的海上合作之外，亦要积极寻求与周边国家进行联合海上安全合作、海上执法交流与海上急难救助演习，像是与日本、菲律宾、新加坡等国，以共同因应中国可能的海上威胁，同时也可以因应海上非传统安全。

最后，我国在海巡部队方面，不仅要强化海巡署的人员训练、船舰装备与执法作为，更要与我国海军进行常态化联合演训，提升我国在海上平战转换的能力，以因应中国在台海附近海域可能的威胁。在海上执法方面，须要求海巡第一线人员在我国有管辖权之海域严格执法。依据《台湾地区与大陆地区人系民关条例》第32条：大陆船舶未经许可进入台湾地区限制或禁止水域，主管机关得迳行驱离或扣留其船舶、物品，留置其人员或为必要之防卫处置。同时依据《台湾地区与大陆地区人系民关条例施行细则》第42条，不论是进入限制水域抑或是禁止水域，都可对大陆船舶进行驱离，并且对可疑者，命令停船，实施检查。

（本专栏文章作者意见不代表论坛立场）

（作者为国防安全研究院国防战略与资源研究所副研究员）

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