台北论坛》联合国： 美中南海问题交锋的新场所？（宋燕辉）
美国国务卿布林肯(Anthony Blinken)视讯主持联合国安理会会议 (取自 U.S. Department of State 脸书)
一、前言
中国大陆官方一向采取反对国际、区域组织或安全对话机制讨论南海议题的立场，此包括东协区域论坛 (ASEAN Regional Forum ARF)、东亚峰会 (East Asia Summit EAS)、联合国大会 (UN General Assembly)、以及联合国安理会 (UN Security Council)。虽然北京已无法阻挡南海问题国际化的发展趋势，但仍持续表态反对各国在国际重要会议场合讨论南海议题。
今年八月初，中共外交部发言人华春莹针对东亚合作系列外长会议回答记者提问时表示：「东亚合作机制不是讨论南海问题的合适场所，但个别域外国家执意利用这一平台渲染炒作，对中方进行无端抹黑。」也在八月上旬，参加联合国安理会「维持国际和平与安全」视讯会议的国务卿布林肯以不点名的方式批评中共在南海的霸凌行为。布林肯的发言引发中共常驻联合国代表团临时代表戴兵的强烈斥责。戴兵表示，安理会不是讨论南海问题的合适场所。
近些年来，尽管北京表示反对，但随着南海紧张情势的升温，国际组织、区域组织、区域安全对话机制、双边或多边政治/外交/国防安全会议， 此包括欧盟、东协、美日2+2 部长会议、G-7领袖和外长会议、美日印澳四方安全对话领导人和资深官员会议等，都在会中讨论南海问题，直接或间接的批判中共在南海的各种作为，表示已经威胁到国际与区域的和平和稳定，国际社会有必要作出反应。
就美国而言，自2015年开始，欧巴马政府在联合国大会就南海问题发言。2017年9月，川普总统在联合国大会的演说中触及南海。2020年，美国驻联合国大使曾向联合国大会与安理会送交外交文书，挑战中国大陆的南海主张。今年8月，美国国务卿在安理会挑起南海问题。下月中旬，第76届联合国大会将召开，预料拜登总统会参加此会议，并发表演说。演说内容是否会触及南海议题？批驳中共南海作为力度会有多大？习近平或中方与会代表又将如何反击？此有待观察。
二、联合国与南海议题
联合国专门机构当中，联合国环境署(UNEP)、粮农署 (FAO)、国际海事组织 (IMO)、国际民航组织(ICAO)、国际水文组织 (IHO)等在已往会议中虽曾触及南海议题，但主要是就南海地区之海洋环境保护、海洋生物多样性、渔业资源的保育与管理、海盗与海上武装威胁、海上恐怖主义、航行安全、飞越、地理命名与海洋范围等功能性问题进行讨论，并没有特别触及南海声索国间有关南海岛屿主权与海洋权益的争议。
联合国组织系统中特别讨论到南海争议问题的机构主要有两个：联合国大陆礁层界限委员会 (CLCS) 与联合国海洋法公约缔约国大会 (SPLOS)。大陆礁层界限委员会系联合国依据《联合国海洋法公约》（简称UNCLOS）第76条所成立。此委员会系由UNCLOS缔约国成员20位代表组成。2017至2022年期间的CLCS委员来自包括中国大陆、日本、韩国、马来西亚、加拿大、俄国的代表。此外，UNCLOS缔约国有权依据公约规定提出大陆礁层和延伸大陆礁层范围之申请。2009年5月，越南与马来西亚向CLCS共同提出在南海之大陆礁层和延伸大陆礁层范围申请触发南海争端扩大。中国大陆的反应是提出有关南海岛屿主权、海域与海洋权益主张之外交照会，尤其是附加一张南海九断续线图，引起南海声索国与美国之强烈反应。2019年12月，马来西亚再度向CLCS提出大陆礁层和延伸大陆礁层范围新申请，此动作引发新一轮扩大之南海法律战。
2013年，菲律宾片面向中国大陆提出有关南海争端的仲裁案。2016年7月，依据UNCLO附件7所成立之仲裁庭公布最终判断(裁决)。当时，联合国专门机构国际法院(ICJ)办公室特别发出声明，宣称南海仲裁案与该院无关。尽管如此，南海仲裁与国际法和国际海洋法息息相关。在各个国际会议，南海仲裁之裁决也一再被提出，要求中共遵守。包括美国、澳洲、英法德、日本、以及纽西兰在内的南海非声索国都提及南海问题与2016年仲裁之裁决。
另外一个与南海议题相关的场所是SPLOS。目前，UNCLOS有167缔约国，一个缔约方(欧盟)。此公约168个缔约方有权参加每年举办的公约缔约国大会。第31届SPLOS于今年6月下旬召开。
去年第30届的SPLOS，只有一国出席代表团提及南海问题，但究竟是哪一国的发言，联合国的报告没指名。笔者猜测可能是越南，因为发言中提及南海行为准则磋商过程、紧张升高中的南海情势、要求各方克制不要采取升高冲突或军事化的动作、以及依据公约规定以和平方式解决南海争端。第30届SPLOS的会议报告未见中国大陆代表团的反驳或发言。
2019年第29届SPLOS的会议上，中国大陆代表发言呼吁各方尊重进行中的磋商，此包括《南海各方行为宣言》的执行与《南海行为准则》之订定，以及避免在南海采取片面作为。2018年第28届SPLOS的会议上，可能是越南针对南海问题发言，但中国大陆代表发言指出SPLOS并非讨论南海问题之合适场所。
2017年第27届SPLOS的会议上，中国大陆与另一缔约国针对南海问题有所交锋。但出现较多代表团就南海问题发言的是在南海仲裁案裁决即将公布之前的2016年6月所召开的第26届SPLOS会议上。会中，中国大陆代表发言不接受南海仲裁法庭之裁决。
2021年之前的安理会并未出现常任或非常任理事国针对南海问题发言。2019年6月，越南当选联合国安理会非常任理事国。虽然有越南学者建议将中国大陆在南海西部万安滩海域所采取威胁和武力行为提交联合国安全理事会讨论，但此事没有发生。越南将在今(2021)年底卸下安理会非常任理事国的职位。
2021年8月9日，安理会召开「维持国际和平与安全」视讯会议。此会议由非常任理事国印度总理莫迪担任主席。他在声明中强调包括UNCLO在内的国际法律架构对维持国际和平与安全的重要，各国应依国际法和平解决海洋争端，呼吁各国应加强国际合作，但未提及南海。
安理会「维持国际和平与安全」会中发言提及南海的理事国包括越南、美国、法国、以及中共。后三者是安理会常任理事国。国务卿布林肯发言后，中共与会代表有反驳，发言内容将说明于后。
越南总理范明正（Pham Minh Chinh）发言强调 UNCLOS、双边与多边、区域和全球合作机制的重要。他提议建构一个区域海洋安全的安排或倡议，由联合国担任协调机构。他也说，越南坚决与东协和中共认真、全面、有效的执行2002年东协与中共所签署的《南海各方行为宣言》，以及协商通过一份与国际法规定相一致且有效率、具实质内容的南海行为准则。法国外长表示应该要焦注南海紧张情势发展，呼吁各国共同因应南海的安全威胁。
三、欧巴马与川普政府在联合国有关南海问题的发言
由于美国不是UNCLOS缔约国，无权推派代表竞选CLCS委员，也无权参加SPLOS。但因为美国是联合国会员国，所以有权出席联合国大会与安理会会议，也曾经在关会议中针对南海问题发言，或提出外交文书。
美国前总统欧巴马八年任期期间，在联合国大会的演说中只有两次提及南海问题，而且相当简短。2015年9月，欧巴马在第70届联合国大会一般性辩论演说中说：「在南中国海，美国对领土并无主张，对[各主张]不做判定。但正如出席本大会的每一国家，[美国]对维护航行自由与商业自由通行的基本原则，以及依据国际法，而非武力之法，去解决争端。基此，[美国]将捍卫此些原则，同时鼓励中共和其他声索方和平解决分歧。」此段言论相当温和，也未点名批判中共。同时出席此会议的中共主席习近平只字未提南海问题。次年，欧巴马在第71届联合国大会一般性辩论演说中更简短的提及南海，指出：「透由法律以和平方式解决争端比将南海的一些岩块和礁予以军事化对[维持区域]稳定更具意义。」此讲话虽未点名，但明显暗批中共在南海搞军事化。出席此会议的中共总理李克强并未提及南海问题。
川普总统执政期间，在2017年9月所召开的第72届联合国大会提及南海问题。他很简单的表示：「由乌克兰到南海，我们必须反对对主权的威胁。」之后，尽管美中在联合国安理会与大会有尖锐交锋，但从未提及南海问题。中共一向反对在国际组织上提南海问题。美国未提，中共当然也不会主动去提。出席第72届与第73届联合国大会的中共外长王毅从未就南海相关议题发言。
在联合国场合，美中就南海问题的尖锐交锋发生在2020年6月。当时，美国驻联合国大使凯莉．克拉夫特 (Kelly Craft) 向联合国秘书长递交一份信函，要求将此信函传送给所有联合国会员国，作为第74届联大有关「海洋与海洋法」(Oceans and the law of the sea) 此议程，以及安理会相关会议之讨论文件。由于美国不是UNCLOS缔约国，也不是CLCS会员，因此，是否张贴CLCS官网曾引起讨论。克拉夫特也要求将此信函张贴于联合国法律事务办公室之下海洋事务与海洋法部门的网页。
克拉夫特的信函主要是回应中共于2019年12月12日向联合国秘书长所提送的外交照会。而中共的照会主要是回应马来西亚向CLCS所提出的南海延伸大陆礁层划界申请案。中共在照会中重申拥有南海诸岛主权，享有依据国际法和UNCLOS所可主张的海域和海洋权利。美国指控中共在南海所提出的海洋主张与国际法 -- 尤其是UNCLOS相抵触。美国国务卿蓬佩奥也在推特中呼吁联合国会员国团结一致，反对北京的违法作为，以捍卫国际法和海洋自由。
克拉夫特在信函中表示反对中共将有关南海历史性权利之主张延展超出北京依据国际法 --尤其是UNCLOS -- 所被允许主张的海域和海洋权利范围。美国再度强调审理《菲中南海仲裁案》之仲裁庭于2016年7月12日所公布之判断 (Award)是最终、且对北京具有约束力，尤其是此最终判断认定中共依据「九段线」与历性权利在南海所主张之海域超越了UNCLOS所允许画定的范围。美国强调中共的「越权海洋主张」限制了其它国家在南海行使航行权利与自由。
克拉夫特在信函中也指出，中共对南海诸岛采用直线基线划法的做法与UNCLOS规定相违，因为依据国际法，沉在水面下之海洋地物 (例如，中沙群岛与曾母暗沙)，以及低潮高地 (例如，美济礁)，是无权主张领海或其他的海域。美国强调，中共在南海所占或控制之低潮高地从事抽砂填海造岛和建造布署军事设施的活动都无法改变这些海洋地物的法律地位，无权主张海域权利的规定。
2020年6月3日，刚上任的中共外交部新发言人赵立坚对美国的上述指控做出回应，表示「中国在南海的领土主权和海洋权益是在长期历史过程中形成的，符合包括《联合国宪章》、UNCLOS在内的国际法，不会因个别国家无端指责而改变。」他也指控美国不但没有恪守就南海岛屿主权争端持中立立场的承诺，反而经常在南海制造事端，搞军事挑衅，不利维持南海地区之和平与稳定。同月6日，中共驻联合国大使张军致函联合国秘书长表示坚决反对克拉夫特在信函中的错误指控。张军要求联大秘书长将他的信与一个附件分送所有联合国会员国，作为第74届联大有关「海洋与海洋法」此议程之会议讨论文件。
此信函的附件指出，中共在南海之领土主权与海洋权益是长期历史实践过程所建立，中方的主张与国际法规定一致，此包括《联合国宪章》和UNCLOS。一些国家的无由指控无法改变此事实。附件中说明，中方与声索国透过友好磋商寻求解决南海争端，也与东协就南海问题密切沟通和合作。南海总体稳定得以维持，各国依据国际法在南海所享有的航行自由和飞越也有效获得确保。美国不是UNCLOS缔约国，亦非监督执行UNCLOS之裁判；美国不应错误解释UNCLOS，进而否定中方领土主权与海洋权益。附件中要求美国履行针对南海主权问题不持立场的承诺。中方呼吁美国不要在南海制造麻烦、不要在南海从事军事挑衅行为、不要挑拨离间中共与东协关系、尊重中共与东协为维持南海和平与稳定所做共同努力。
以上是2020年6月美中两国针对南海问题在联合国的交锋情形。
2020年9月，川普总统在第75届联合国大会上发表演说，强烈抨击中共与世界卫生组织对新型冠状病毒病(COVID-19）把关不利，做出了病毒没证据人传人的误报。之后，中共与世卫 还放出无症状病人不具传染力的错误讯息，导致全世界陷入大流行。川普说，联合国必须对中共的行径追究责任。但在此会议上，川普只字未提南海。同月，在联合国安理会会议上，美中再度因新型冠状病毒病议题杠上。美国驻联合国大使克拉夫特指责中共隐瞒疫情启源，此发言遭中共驻联合国大使张军强烈驳斥。克拉夫特也未提南海问题。
虽然美国在联大与安理会都未能策动会员国针对南海问题进行讨论，但2020年7月，国务院提出美国新南海政策声明，严厉批判中共的南海主张。国务卿蓬佩奥表示，中共在南海许多主张没有国际法依据，他敦促相关国家反对中共的海洋权利主张，并重申「南海仲裁案」的裁决对北京具法律约束力。
自2020年开始，川普政府的确试图将南海问题提升到联合国层级讨论，但主要受制美国总统大选，加上全球COVID-19疫情更趋严重，联合国专门机构会议纷纷被迫停止召开或延期，此导致美中两国在联合国没有针对南海问题展开唇枪舌战的情形。第75届联合国大会期间，提到南海问题的国家只有菲律宾和越南，也没有点名批判中共。大部分的会员国主要关注如何因应COVID-19威胁与经济复苏问题。
四、拜登政府在联合国就南海问题的发言
担任欧巴马政府时期副总统的拜登针对南海问题已有所表态。2015年5月，拜登在美国海军军官学院毕业典礼上致辞时提及中共在南海的威胁，要求「军队需要做好准备，在座的毕业生责无旁贷」。2016年7月，在美日韩三边会议上，拜登也曾提及中共在南海扩张，呼吁中共遵守南海仲裁案之裁决。前面提到过，在这两年召开的联大会议中，出席并发表演说的欧巴马总统是有提及南海问题，反对中共在南海搞军事化。
拜登当选总统后，针对南海问题采取「川规拜随」的政策。但在实际作为有比川普积极灵活，采取「南海安全多边主义」，推动英国与欧盟国家、日本、澳洲等国加入南海军演或巡航活动，拉拢讨好东协会员国，对菲律宾提供美菲协防条约规定之安全保障。拜登刚上任不久就在南海执行「航行自由行动」(FONOPs)，并派遣海军航母编队与军机到南海巡弋或举行大规模海上军事演习。2021年7月，拜登在南海已进行四次的FONOPs。此动作显然比欧巴马和川普都来得积极。
2021年7月南海仲裁五周年时，美国国务院所发表声明再度确认接受、并继续执行川普政府在2020年7 月所提出的美国南海新政策。拜登政府对中共南海主张与法律论述的批判几乎完全依照川普政府时期联合国大使送交联大秘书长的信函与国务院所发布之新南海政策声明。
2021年8月上旬，参加联合国安理会「维持国际和平与安全」视讯会议的国务卿布林肯针对南海问题发言。他说，南海的海洋秩序受到严重威胁。布林肯没有点名中共，但表示主要是[中共所采行]船舶危险相遇与对峙挑衅动作，[试图]强化[中共]之非法海洋主张。他指出，对此，美国与其他国家，包括南海之声索国，已提出抗议。之后，美国国务卿话转南海仲裁案之裁决，表示此裁决具法律约束力，要求各方所提海洋主张应与UNCLOS不相违，采取和平方式解决争端，尊重各会员国之主权平等。他也指出，海洋的冲突将对全球安全与商业带来严重后果，因此要求每一会员国尽责任捍卫以规则为基础的海洋秩序。
中共常驻联合国代表团临时代表戴兵也在会中发言，强调疫情期间维持海洋安全的重要性。在驳斥布林肯之发言前，他先说明中共推动「共同海洋安全」(common maritime security)，以及以「共享未来的共同体」(community with shared future)为概念的海洋安全合作作法。戴兵表示，联合国安理会不是讨论南海问题之合适场所。基于中共与东协国家之共同努力，南海情势依然稳定，所有国家也都依据国际法在南海享有航行自由权。他说，中共与东协国家承诺充分履行《南海各方行为宣言》之际，美国却专断派遣军舰与军机到南海挑衅。美国在安理会[就南海问题]的喧染炒作完全出于政治动机。
五、结语
显然，美中两国常任理事国在联合国安理会上针对南海问题的交锋已经展开。第76届联合国大会即将于今年9月14日召开。预料拜登总统会参加此会议，并发表演说。针对南海问题，他会怎么说？挑战或挑衅力度会有多大？中共习近平主席应该不会缺席此重要会议。倘若拜登喧染炒作南海议题，习近平会如何回应？
美中针对南海问题的交锋是否已上升到联合国层级？未来，美中南海政治外交战、法律战、舆论战、以及「准军事战」会如何发展？此值得吾人密切观察。
(本专栏作者意见不代表论坛立场)
（作者为中华民国国际法学会理事、中华民国国际关系学会理事、中华民国海洋政策与事务常务理事）
※以上言论不代表旺中媒体集团立场※