台北论坛:黄恩浩》澳洲自中东地区撤军的战略意涵
大部分的印太国家对中国都是采政经分离之两手策略,一方面不得罪中国,另一方面又希望能够获得美国的安全保障。(图/Shutterstock)
一、前言
澳洲国防部于2020年10月23日发布新闻稿表示,澳洲最后一艘派驻中东地区执行「神灵行动」(Operation Manitou)之安札克级( Anzac-class)「土乌巴号」(HMAS Toowoomba)护卫舰已于2020年6月返回澳洲,澳洲国防部将逐步减少派遣海军前往中东,海军亦将结束长达30年来派遣军舰到中东的做法,原本派驻扎在阿富汗和伊拉克的空军近已调回本土。澳洲国防部亦指出,自2020年12月之后,澳洲将不再履行由英、美、澳及多个中东国家合作推行维护货运及油轮运输安全计划之「国际海上安全建设」(International Maritime Security Construct)任务,范围包括:波斯湾、阿曼湾、亚丁湾和南红海区等海域。今后澳洲国防焦点将集中于印太地区,以配合澳洲最新公布之《2020国防战略更新计划》(2020 Defence Strategic Update)。澳洲军队撤出中东地区,并将国防焦点移转至印太地区的做法,意味着澳洲国防重点将不再是对抗恐怖主义和打击海盗犯罪,而是在美国印太战略下抗衡中国的军事扩张行为。除与美国、日本与印度合作外,澳洲也将会与东南亚国家与太平洋岛国进行安全合作,以制衡中国在该区域日益强大之军事部署。本文要探讨的问题是,澳洲自中东地区撤军是否代表其中东政策已经转变?或是为因应中国威胁所做之战略考量?
在促进多边外交与建构以规则为基础之国际秩序(international rules-based order)前提下,澳洲官方对其中东政策声明只有简单四点:第一、澳洲绝对致力于两国解决方案(two-state solution)和建立巴勒斯坦国,系因此仍为解决以巴争端之唯一可行方法。第二、澳洲会一直等到以巴之间透过谈判,确定耶路撒冷最终地位之后,才会将澳洲驻以色列大使馆从特拉维夫转移到西耶路撒冷。第三、澳洲承认西耶路撒冷是以色列的首都,因为它是以色列议会及许多政府机构的所在地。第四、在对两国解决方案的承诺下,澳洲承认(acknowledges)巴勒斯坦人民希望建立一个以东耶路撒冷为首都的未来国家。尽管澳洲已公开指出其中东政策的原则,但该政策作为却相当模糊。
现实而言,澳洲中东政策的作为一直受美澳同盟、国家利益、政党政治、国内犹太与穆斯林主义团体等多重因素所影响。就国家利益而言,澳洲在中东的利益相当有限,主要是随美国维护中东地区的和平与稳定,保持该地区在国际石油能源供应链的安全,因为这不仅直接影响到澳洲的国家利益,其实也间接影响到澳洲在东亚地区主要贸易伙伴之共同能源利益。严格来说,中东政策一直是坎培拉当局之重大议题,然无论是政府国防部门、外交部门或是战略专家学者,都未将该地区纳入澳洲外交及国防政策之优先顺序中加以考虑,大多是追随华盛顿的中东作为而行动,所以这次澳洲在权衡其中东利益之后,决定追随美国脚步自中东撤军之举并不意外。
三、配合美国印太战略行动
在美国认定伊朗的报复性袭击威胁已逐渐减弱之后,美军已开始逐渐从撤离驻中东的部队。自2020年初以来,虽然美国已从中东多处撤军,但美国因应伊朗可能的威胁行动从未降级,除持续以经济制裁进行极限施压外,美国在波斯湾建立国际联盟,以保护该地区自由航行安全。美国不仅在中东调整其兵力部署;美国在欧洲也减少驻德美军数量,并将部分美军派遣到波兰;这些迹象都显示,美国目前军事战略部署重点均以印太战略为重心,特别是在西太平洋的东海、台海与南海地区。澳洲作为美国最忠实的盟友,在2020年10月宣布将自中东撤军,有配合美国印太战略之意涵。因为对澳洲而言,作为军力有限之中等国家,加上本身在中东的利益不多,因此配合美国在中东的撤军政策,并将防御的重心向印太以及本土移动,这是最务实的战略作为。
「四方安全对话」(Quadrilateral Security Dialogue, Quad)是美国印太战略的重心。按照美国副国务卿毕根(Stephen Biegun)的说法,「由于印太地区缺乏强而有力的多边机构」,故须仿效北大西洋公约组织,建立以美日印澳四国为核心,并扩纳其他志同道合成员加入之组织,主要战略目标系防堵来自中国的挑战。澳洲把军事防御重心从中东转移到印太地区,不仅有利于其本土防卫,亦可巩固Quad之安全连结。加上印度国防部正式邀请澳洲海军参加于2020年11月3日开始举行的「马拉巴尔军演」(Malabar 2020),如澳洲国防部长雷诺兹(Linda Reynolds)所言,此乃「展现印太地区四大民主国家间的深度信任,以及追求共同安全利益的合作意志。」
但矛盾的是,美国印太盟友对川普政府对北京展现的强硬态度相当肯定,但并未随美国在外交上起舞,以强烈言词批评中国,反而大多是避免在言语上过度刺激中国,这现象最大原因就是这些国家对中国贸易相当依赖,从RCEP的签署可以看出。换言之,大部分的印太国家对中国都是采政经分离之两手策略,一方面不得罪中国,另一方面又希望能够获得美国的安全保障。在印太战略方面,几乎美国盟友都是以具体行动代替外交辞令,虽然不直接明示中国是威胁,但是从Quad中的联合行动与安全协定中可以了解到,其目的就是要制衡中国在印太区域的扩权与威胁。
为因应中国对区域的军事挑衅,近期Quad在强化军事以及情报等领域的合作有不少实质进展,澳洲将防御重点移向印太将有助于巩固Quad间之安全连结。例如:日本修法允许与澳印两国分享情报,在情报共享上迈出重要一步,同时日澳双方亦同意启动「武器等防护」(protection of military assets)与「相互准入协定」( Reciprocal Access Agreement)协定;印澳之间签署《后勤相互支援协定》( Mutual Logistics Support Agreement),相互开放军事基地、进行维修加油;印日之间签署《物资劳务相互提供协定》( Acquisition and Cross-Servicing Agreement),授权两军互相提供燃油和配件等军需物品;加上美印签署之《后勤交流备忘录协定》( Logistics Exchange Memorandum of Agreement)、《通信兼容和安全协议》( Communications Compatibility and Security Agreement)与《基础交换与合作协议》( Basic Exchange and Cooperation Agreement),这四国在军事后勤支援保障上的合作正在不断升级,因此Quad将有可能朝「亚洲版北约」形式迈进。
(二)深化与日本的军事安全合作
在美国主导的印太战略架构下,近年澳日国防安全合作有所增加。在联合军演方面,双方曾在日本北部进行联合空军演习,并联同美国在南海演习,以及共同参与2020年的第24届马拉巴尔军演。在机制方面,双方近年亦签署多份情报及国防研究合作协议,近期更达成两项重要的军事协定:
第一、2020年10月19日,澳洲国防部长雷诺兹(Linda Reynolds)访问东京,与日本防卫大臣岸信夫举行会谈并发表联合声明,强调将加强维护「自由且开放的印太地区」并深化两国防卫合作。双方同意启动「武器等防护」机制,未来日本自卫队将基于安全保障相关法案,在平时允许保护澳洲军舰及战机。该机制是2015年日本通过安全保障相关法案中赋予自卫队的新任务,自卫队对于有助于日本防卫的外国军机舰等可于平时提供保护,目前适用的国家仅有美国与澳洲。
第二、2020年11月17日,澳洲总理莫里森(Scott Morrison)访问东京,与日本首相菅义伟会晤,除讨论双边旅游及经济合作外,双方更达成军事合作协议,以利今后双方进行联合训练和演习,加强两国国防联系以抗衡中国威胁。根据双方达成的「相互准入协定」,该协定容许澳洲军队与日本自衞队到彼此境内进行联合军事训练与演习时,可以简化携带武器入境等手续。有关协议还须通过双方国会确认,这是日本于1960年跟美国达成《美日安保条约》后,相隔60年再签署同类协议。
面对中国在西太平洋扩权的压力与「恶意活动」(malign activities),近期日本与澳洲决定启动的「武器等防护」与「相互准入协定」,这两个机制的启动将提升双方在区域安全合作互动,使得澳日关系俨然成为「准同盟国」关系。
(三)强化与东南亚区域安全连结
从地缘政治与经济的角度,东南亚区域的繁荣与稳定一定会影响澳洲的发展。在澳洲于2018年宣布「太平洋升级」(Pacific Step Up)战略思维中,东南亚区域因此成为澳洲安全不可或缺的一环。澳洲总理莫里森于2020年11月14日在「东协-澳洲峰会」(ASEAN-Australia Summit)宣布,澳洲政府将推动一系列重返东南亚之援助计划,一改自2014年以来持续削减援助东南亚经费的做法。澳洲政府援助东南亚政策出现重大转变,主要系因应中国在该区域扩张影响力。
根据澳洲广播公司(ABC)的报导,很明显的,澳洲这些相关的援助计划主要是针对一些近年与中国关系密切的东南亚国家,像是湄公河流域附近的柬埔寨与寮国。澳洲推出援助东南亚的计划中,有高达2亿3,200万澳元将投入湄公河流域的柬埔寨、寮国和缅甸的计划。再者,澳洲将投入1亿澳元在东南亚各国推动跨区安全计划,这将用于军事训练、海事安全、对抗传染疾病及英语训练等。
此外,澳洲政府承诺的项目还包括:将耗资7,000万澳元在东南亚区域投入「高品质基础建设发展与科技协助」(high quality infrastructure development and technical assistance)、4,600万澳元援助东协各国落实RCEP以及与纽澳的自由贸易协定、6,500万澳元用于提供该区域滨海国家训练、科技咨询与合作以强化海洋资源持续发展、2,400万澳元投入该区域的「全球对抗爱滋、结核病及疟疾基金」等。
四、支援国土安全与防卫需求
澳洲每年夏天都会遭受天然森林大火的危害,而2020年更遭受到前所未有的新冠肺炎病毒扩散的威胁。由于澳洲警消人员与防疫医疗资源相当有限,所以需要国防人力与资源投入救灾与抗疫行动。新冠肺炎病毒在澳洲肆虐,同时澳洲政府逐步开放更多海外旅客入境,也是造成澳洲本土对军方资源需求增加的重要原因。因此,澳洲国防军在4月乃成立抗疫特遣队,由当时具森林大火救灾经验,且曾派驻过阿富汗与伊拉克经历的澳洲国防军中将菲温(John Frewen)担任该特遣队指挥官,这支部队不仅支援各州政府与领地的抗疫任务和危机处理,澳迄今也已经派遣约3千名军人来执行旅馆隔离和其他相关抗疫任务。
再者,澳洲当局忧心在夏季爆发第二波新冠肺炎病毒扩散,澳洲军方6月25日宣布,快速派遣约1千多名官士兵赴澳洲唯一的重大灾区的维多利亚洲墨尔本(Melbourne),以致力于协助遏制疫情。其中有多达850名澳洲国防军人员将协助监控返回澳洲、在饭店接受隔离的国际旅客;在此同时,另外约200名军人则将对新冠病毒的检测设施,提供后勤与医疗协助,并对包括维多利亚在内的卫生和紧急管理服务部门提供计划性支援。在8月更派遣500名军人到墨尔本支援警察执行自我隔离令。因为疫情严峻,澳洲当局将这支庞大的军队部署在一个重要的澳洲城市,仍是前所未见的事。
由此可知,因新冠肺炎疫情全球蔓延,尚未见终止之日,使得澳洲本土对国防资源需求已有所增加,所以澳洲将国防军撤离中东地区,则可以将部分兵力转移到国土安全的需求上,这是必然的考量。
五、结论
自2018年美中贸易战开打以来,美国川普政府在2019年提出印太战略构想,随着中国新冠肺炎疫情爆发在2019年底爆发并向全球快速扩散,2020年可以说是美中关系相当紧张的一年。在印太区域的大国政治结构中,美中关系的走向可以说是决定性地影响了区域关系的发展。随着美中战略竞争的白热化,目前印太局势犹如冷战一般,以美国印太战略为中心的抗中集团Quad正朝军事合作具体化方向发展。原本澳洲与印度的安全合作关系相当有限,是Quad的薄弱环节,但在2020年的中印边界冲突与军事对峙,导致印度愿意与澳洲强化军事安全合作,这使得美日印澳四国的军事安全合作获得强化,以Quad为核心的印太战略,其抗衡中国之目标日趋明显。
严格来说,印太的安全困境主要是来自中国崛起的扩权行为,以及单方面改变区域现状所造成的威胁。尽管区域经济与贸易整合的进展(例如:2020年11月15日的RCEP签署)不因中国的安全威胁而停滞,但制衡中国威胁的印太联盟却已经如火如荼展开,所以安全的困境在区域经济整合中并不明显,有些区域国家更是采经济与安全分离的两手策略,不仅维持与中国的经贸关系,同时也参与美国主导的Quad,例如:澳洲与日本。而这个现象似乎也就成了在大国战略竞争结构下,中小型国家的生存之道。
台湾位于美国印太战略的最前线,在美中战略竞争之间首当其冲,在美国领导下的印太国家与伙伴逐渐将防御重心转移至中国周边的同时,台湾在身为美国印太战略伙伴的角色上,应强化与Quad国家之安全与经济连结,适时向美国表达台湾对区域安全合作的支持。在确保台湾国防自主的前提下,除了要加强与美国之军情联系外,在印太战略架构中,台湾亦要尝试向美国争取参加区域安全合作、军事交流与联合演习的机会,以凸显台湾在美国印太战略中的重要性与必要性。更重要的是,要争取与志同道合的印太国家签订双边贸易协定(BTA),以避免台湾在追求安全的同时经贸被边缘化。
(作者为国防安全研究院副研究员)