填海陰謀或造陸德政？香港2025與「明日大嶼」案

香港特区政府日前抛出「明日大屿愿景」，香港舆论一片哗然。图为14日千名反对派的示威游行。 图／路透社

香港特首林郑月娥日前在施政报告中公布了「明日大屿愿景」，预计将在2025年开始耗资5,000亿港元，于大屿山东面的海域上填海造岛，完工后预计可以为香港新增1,700公顷的土地。

消息一出，香港舆论立即哗然。

支持者额手称庆，认为填海计划可以舒缓住房不足、楼价过高这个香港人永远的痛，而反对者则直指，填海作为一个「不可逆」的工程技术，将对海域生态造成严重冲击。从表面上来看，这似乎是一个「居住正义 VS 水域环保」的选择题，正反双方都于理有据。

除了水域环保问题之外，反对方还指出，全球气候变迁也为人工岛的未来带来许多变数；为了防范海平面上升，人工岛的地盘必须加高，也推高了人工岛的造价。尤其，日本同样以填海建造的关西机场长年饱受地基沈降之苦，又才在九月因台风淹水关闭，同样在九月经历强台山竹侵袭的港人，很难不担忧。

「明日大屿」预计将在2025年开始耗资5,000亿港元，于大屿山东面的海域上填海造岛，完工后预计可以为香港新增1,700公顷的土地。图为香港填海造陆工程示意图。 图／路透社

舒缓住房不足、楼价过高问题，还是对海域生态造成严重冲击？从表面上来看，这似乎是一个「居住正义 VS 水域环保」的选择题。 图／守护大屿联盟 Save Lantau Alliance

但另一方面，住房短缺的确是特区政府的燃眉之急。根据统计，香港目前只有77平方公里的土地被划为住宅用地（这个面积，只比基隆河以南、不包含文山区的台北市区，大不了多少），却必须塞入730万的常住人口（相当于双北市加上基隆市的人口），人均居住面积只有180平方呎（约五坪）。在媒体的报导中，香港恶劣狭小的居住环境，经常以「㓥房」作为代表，并多次登上国际版面，令东方之珠黯淡失色。

实际上，平地稀少的香港，自成为英国殖民地以来，便有填海造陆的传统——举凡刚通车的西九龙高铁站、台湾人经常因转机而出入的赤腊角机场，以至于许多香港人居住的新市镇，都位于由填海而生的地盘上。填海，一直是香港的生存之道。

然而，稍微了解香港的人都知道，香港并非没有空地。搭乘港铁往北离开市区，列车驶入新界之后，大片郊野和低密度的聚落，仍是高架铁道周围最常见的景观。翻开数据，香港的土地面积中，除了25%已经开发、40%是受保护的郊野公园之外，仍有35%的土地可以利用。为什么港府放着好好的土地不开发，偏要与海争地呢？个中原因，其实和香港的殖民史息息相关。

住房短缺的确是特区政府的燃眉之急。填海，也一直是香港的生存之道。个中原因，其实和香港的殖民史息息相关。 图／法新社

▌香港土地政策的历史共业

我们一般泛称的「香港」，其实由港岛、九龙与新界三个地域组成。其中，港岛和九龙，分别是在两次鸦片战争后，依条约「割让」给英国的土地，而新界则是根据《展拓香港界址专条》由清政府「租借」给英方的。

当年英军占领港岛和九龙之后，先后将原居民的土地全部充公，开始实行土地归公、人民或开发商只能「租用」使用权的制度。有了港岛和九龙的前车之鉴，新界原居民曾在英军接管初期武装抗英，目的即是为了避免土地遭充公；港英政府最后决定妥协，承认新界原居民原有的土地使用权。此外，「割让」和「租借」在法律地位上的不同，也让港英政府在处理土地问题时，一直将新界与市区区隔开来。

在这个背景之下，早期香港的都市计划几乎只针对九龙和港岛；相较之下，政府把「租借来」的新界看作「阻挡中国南侵」的缓冲，而不愿对新界投入长远规划。直到1960年代的「荃湾新市镇计划」之前，港英政府多半只在土地有限的港岛、九龙填海施行住房计划——今日香港维港两侧大楼栉比鳞次、举世闻名的高密度居住环境，就是这样诞生的。

1960年代前，港英政府多半只在土地有限的港岛、九龙填海施行住房计划——今日香港维港两侧大楼栉比鳞次、举世闻名的高密度居住环境，就是这样诞生的。 图／路透社

随着人口不断激增，港府终于在1970年代加速于新界开发新市镇；但为了避免征用新界原居民的村庄，港府依旧偏好借由填海获取土地。万不得已必须动用原居民的土地时，港英政府则会发出「换地权益书」（Letter A/B）作为补偿。

持有权益书的新界居民，除了可以兑换新市镇的住房用地外，也可以将权益书转卖给地产商，这使得新界居民身价高涨，不断有地产掮客拜访围村、登门求售权益书。然而，早期设定的换地比例，随着时空变迁越来越不合时宜，对政府造成的负担也过大，加上中方要求港英政府，必须在回归前将所有权益书兑换完毕，「换地权益书制度」于是逐步被废除。此后，政府若要征用原居民握有使用权的土地，只能用现金和村民换地，大大地增加了开发新界的困难度。

让新界成为烫手山芋的，还不只如此——为了改善新界「原居民」围村旧屋丛生的居住环境，政府于是推出了过渡性的「新界小型屋宇政策」，亦即后世俗称的「丁屋政策」。

港府终于在1970年代加速于新界开发新市镇；但为了避免征用新界原居民的村庄，港府依旧偏好借由填海获取土地。图为香港新界。 图／路透社

丁屋政策规定，凡是自1890年代便居于新界的「原居民」男性后裔（即「男丁」），一生皆可向政府提出一次申请，在指定的地块内建造最高三层、每层楼地板面积不超过 700 平方呎（约 20 坪）的「丁屋」，而不需要向政府支付地价。然而别忘了，香港土地在法理上都为政府所有，兴建丁屋却不需支付地价的规定，遂被其他香港人讥讽为「新界原居民的特权」，也被指为新界土地遭占用的原因之一。

此外，在香港产业转型、外来农产品大量输入之后，新界居民原本赖以维生的农田也开始大量休耕，转作为物流业的仓储或停车用地。1980年代，新界居民不满政府限制农地挪作他用，将港英政府一状告上英国枢密院；新界居民胜诉后，让闲置农地的挪用有了合法依据，也使得今日新界处处可见低度开发的休耕「棕地」，政府却束手无策。

「丁屋政策」和「棕地问题」牵涉的利益盘根错节、又是积习已久的历史遗留，外界批评，特区政府之所以要透过填海解决土地供给问题，其实是因为无力、也不愿解决新界的棕地和丁权问题，柿子只挑软的吃。

实际上，香港目前至少仍有1,300公顷的棕地可供发展，不只开发成本较低，对环境造成的冲击亦比填海少得多。也因此，解决香港土地供给的问题，绝对不像特首所说，是一个在「填海」和「开发郊野公园」之中，「两害相权取其轻」的选择题而已。

特区政府之所以要透过填海解决土地供给问题，其实是因为无力、也不愿解决新界的棕地和丁权问题，柿子只挑软的吃。图为香港新界流浮山。 图／路透社

▌明日大屿与中港的矛盾未来

回看林郑月娥发布的施政报告，「明日大屿计划」的开发位置，选在大屿山东南面的「交椅洲」和「喜灵洲」两个小岛附近。和之前香港土地供应小组研拟中的其他填海备选方案相比，政府认为明日大屿计划的面积最广、效益更大，所在的水域生态敏感度也较低，可以避免触及生态价值更高的海岸线。

此外，明日大屿计划的选址，刚好位在大屿山和港岛之间，新建的交通廊道落成后，还可以拉近港岛和大屿山的距离——尤其，大屿山在港珠澳大桥通车之后，即将成为拥有机场和陆路口岸的「双门户」，明日大屿计划正好可以善用这个新的区位利基。

人工岛完工之后，预计将能提供26至40万个住宅单位，可以容纳70至110万人口居住；其中，更有七成单位会保留为公营房屋，解决住房短缺的问题。此外，明日大屿计划将不单单只有居住机能，政府亦将在此打造新的商业核心区，同时发展「近零碳排放」、提高绿化比率的「先进城市」。

然而，明日大屿计划距离现有海岸线较远，交通、电讯网络、水电等基础设施，必须从零开始兴建，耗时和成本也较多。同时，官方仍在研拟同样位于中部海域的「东大屿都会」计划、填海造岛的共识与争议也都还未决时，林郑月娥就抛出「明日大屿计划」，不仅未能回应积弊已久的新界土地规划问题，其急就章的规划在对比之下，也不禁显得空洞。

同时，官方仍在研拟同样位于中部海域的「东大屿都会」计划、填海造岛的共识与争议也都还未决时，林郑月娥就抛出「明日大屿计划」。 图／中通社

填海的利弊权衡，一时或许难有定论，但除了技术性的问题之外，「明日大屿计划」也反映了香港社会对于特区政府的不信任态度，以及近年越来越激烈的中港矛盾。

很多人认为，特区政府每天发出150张供大陆人移居香港的「单程证」，才是香港人口不断攀升、住房供不应求的关键因素，连带也使得「明日大屿计划」蒙上了中港矛盾下的阴影。

此外，政府批售土地的过程不够透明、仅公布得标者的投标金额，且近年来，香港大部分的土地批售，都由银弹充足的中国开发商标得，决标的金额也屡创纪录，不断推升楼价。在被指控为「黑箱作业」的压力下，港府终于从今年初开始公布所有投标者的投标金额，期待减少土地被天价售出的状况。

实际上，在香港目前的制度框架和社会气氛下，任何一件大型公共工程，似乎都难受公众信任。其他同样牵涉中港矛盾、争议不断的大型基建，还有今年9月刚刚通车、因「一地两检」而让一国两制拉警报的广深港高铁，以及在10月底通车、被讥为「大白象工程」的港珠澳大桥。

「明日大屿计划」也反映了香港社会对于特区政府的不信任态度，以及近年越来越激烈的中港矛盾。 图／路透社

经常被拿来和香港比较的新加坡，近来经常被港人视为「比港府来得有魄力、有远见得多」，而新加坡的「组屋」政策和都市规划，也逐渐被港人视作应该学习的对象，承载了港人在双城竞争中失利的焦虑。

不过，根据特区政府自己做的预估，香港人口在2043年达到顶峰之后，便会开始缓步下降。换句话说，等到「明日大屿」人工岛全部落成时，香港人口很有可能已经要开始萎缩。如果预测成真，那么这个框金包银打造出来的人工岛，会不会又要变成另一个大白象工程呢？

终究，大型基础建设耗用巨额公帑、攸关公众利益，当然兹事体大，也注定难逃高度政治化的命运；若香港人口持续增长、中港矛盾无法化解，香港的住房和基建之辩，恐怕不会有止息的一天。

框金包银打造出来的人工岛，会不会又要变成另一个大白象工程呢？图为香港维港周边的填海工程。 图／路透社