学者观点－从靠天吃饭到损害防阻的农业保险制度

台风过后，即将收成的蔬菜泡在水里，损失惨重，政府推动农作物保险，希望能降低风灾对农民的伤害。图／本报资料照片

因尼伯特、莫兰蒂及梅姬台风造成农业损失超过新台币40亿元，也影响蔬菜水果价格，为此政府近日已宣布将推动农作物保险机制，希望能降低风灾对于农民的伤害。随着全球气候变迁，预期天灾的发生频率及损失幅度将增加，属于小型农业规模的台湾，推动自愿性的农业灾害保险势必面临挑战。

依据世界银行的灾害风险管理报告，风险构成的要素为危险事件（hazard），诸如台风、干旱、豪雨等，与风险脆弱程度（vulnerability），如人口集中度、基础建设、经济活动等，同时也攸关整体社会的承受能力（capacity），因此对天然灾害的风险管理机制，建议以风险聚合（Risk pooling）模式进行，透过巨灾共保（CAT pools）可有效建立风险移转机制。

而实际执行风险管理时，对于损失频率高而相对损失幅度大的农业损失，产物保险公司过往都采风险规避的消极态度，因此如何降低损失频率，使其成为可承保的风险，相信是推动农业保险有效运作的首要关键。同时，保险制度的运作必须考虑资讯不对称效果与防范道德风险，针对政策性的商业保险，建立农业损害防阻机制与风险管理思维尤其重要。

借镜中国大陆的发展，早于2012年即颁布农业保险条例，为农业保险发展奠定法律基础，大陆农业保险承保农作物超过11亿亩，占播种面积48％；提供风险保障1.6兆元，占农业GDP的16％；参保农户2.47亿户次，占农户数的60％；承保农作物品种超过170个，覆盖农林渔牧领域与所有省份。

大陆农业保险发展，区分为启动、试点与快速发展三个阶段，发展初期因损失率过高，规模萎缩。2004年至2007年间以地方政府补贴保费于省市开展。2007至2012年间，透过中央财政补贴政策后，农业保险快速发展，业务规模和品种扩大，覆盖全部省份，2008年起，保费规模已达亚洲第一、世界第二。至2013年实施农业保险条例后，农业保险成为农业风险管理的首要工具。

同时也带动商品创新，保险公司已开发农产品价格保险，农民或农业机构可购买农产品价格保险，确保农作物收成后有稳定收益，保险公司可购买期货公司提供的选择权进行避险交易，达到再保险效果。

因自然灾害的损失无法弥补，大陆实施农业保险已积极发展灾害风险管理，透过灾害预防、预测和救援，进行风险转移和共保，发挥商业保险在灾后分散风险和经济补偿的功能，具体特色摘要如下：

政策法制：农业保险由财政部门补贴保费，鼓励地方政府给予保险费补贴，建立农业保险巨灾风险分散机制，对农业保险经营者给予税收优惠 。

行为规范：对违法违规行为提出处罚规定，独立帐户下单独核算损益、条款和费率审查，并可委托基层农业技术推广等机构协助办理农业保险业务。

服务规范：明确承保、查勘、定损和理赔标准，保障要保人利益，明确理赔时效，将应赔偿保险金支付给受益人，保险机构不得主张残余价值。

监理设计：对农业保险定义、基本原则与政策、相关部门职责分工、农保契约和业务经营规则、罚则及相关法律进行明确规定。

省思大陆农保的经验，台湾为建立具体可行的农保制度，建议主管机关：(1)若采任意性商业模式，须强化中央政府、地方政府与农渔会基层的保费补贴效率与合作机制；(2)政策性的农业保险制度，社会性重于商业性，应适度区隔市场竞争，维系保险公司稳健经营，(3)为有效降低承保风险的波动程度，应落实世界银行所倡议的巨灾共保机制，以利未来政策的有效执行。