英國福利國：擊殺巨人的未竟之業，B for Beveridge Report

在最黑暗的二战时光，名为「福利国」的花朵盛开。 图／美国国会图书馆

1942年，是最黑暗的二战时光，正值纳粹德军所向披靡之际，英国一位从退休中回锅的公务员，正埋首研究、撰写一个自己起初不怎么感兴趣的报告。谁知，这份报告却成为黑暗中的微光、人民对未来的盼望，更是英国重获和平后，从断垣残壁和崩解的社会秩序中，重新盛开的花朵。

那朵花的名字叫做「福利国」（welfare state）。而那位公务员，则是后来人称「福利国之父」的威廉．贝佛里奇（William Beveridge）。

贝佛里奇出身英属印度（今孟加拉）殖民地官员之家，在牛津大学双修数学和古典学，以最优异的成绩毕业，后来也钻研法律。绝顶聪明、精力旺盛的他，在毕业后成为律师，开始涉足社会服务，也为报社专栏撰写文章。

1903年，当贝佛里奇在东伦敦的慈善团体「汤恩比馆」（Toynbee Hall）任职时，开始对失业的成因产生兴趣。当时，他与费边社（Fabian Society）的社会主义大家韦伯夫妇（Sydney and Beatrice Webb）共事，深刻受到其理论影响，致力推动退休金和学校免费午餐计划。

1908年，已是失业保险权威的贝佛里奇，在碧翠丝．韦伯的引介下，受邱吉尔邀请加入贸易部，同时因应失业和贫穷问题，着手规划全国劳工介绍所和国民保险。一战期间，贝佛里奇参与人力动员，并成为粮食部的常务次长。1919年，贝佛里奇离开公职，转而担任伦敦政经学院的校长。

接着二战来袭，贝佛里奇深信政府不能没有他，于是毛遂自荐要再次负责战时的人力动员。然而时任劳动部部长厄尼斯．贝文（Ernest Bevin）素来与他不睦，并没有答应，随便给了他一个闲差——事实上，很少人可以跟贝佛里奇处得来。他聪明自负，不善处理人际关系；坚信自己的意见是正确、富有逻辑的，更令人烦躁的是，他通常都是对的。在同事与政治人物眼中，他不可一世、令人讨厌。

二战来袭时，贝佛里奇深信政府不能没有他，于是毛遂自荐要再次负责战时的人力动员。然而时任劳动部部长厄尼斯．贝文素来与他不睦，并没有答应，随便给了他一个闲差。 图／维基共享

1941年5月，政务委员（Minister without Portfolio）亚瑟．格林伍德（Arthur Greenwood）主导跨部会的英国伤病制度调查，贝文为了赶走贝佛里奇，于是推荐他担任委员会主席。

贝佛里奇起初百般不情愿，觉得这项工作浪费了自己的才能，甚至在愤怒与挫折中流下眼泪。但开始调查后，他发现若缺乏完整配套，现行制度是不可能成功的，于是在太太鼓励下，他不但完成伤病与失业保险制度调查，更纳入了老年、妇女与儿童福利。

贝佛里奇考量的原因在于：劳动者不是单独存在的个体，他们有家庭、会变老，而制度设计要如何因应每个人不同时期所需的协助，同时保留工作的诱因，让劳动者不至于长期依赖福利生活，成为一项巨大的挑战。

贝佛里奇是典型的「理性经济人」（Homo economicus）。他主张社会安全网络的建构，只是接应国民的急难状态，不该阻滞他们想要向上提升的动机，也不该降低国民改善家人生活的诱因、机会和责任。有别于传统的社会主义论述，他宣扬的这种福利体系，不仅把工人所需的健康和养老费用，从企业转移到国家，减轻企业负担；同时还能改善工人的健康条件和收入水平，让他们更积极发挥创造力来为英国产业服务，最终提升英国在战后的国家竞争力。于是，「充分就业」在他报告中成了社会福利计划的核心。

贝佛里奇宣扬的福利体系，不仅把工人所需的健康和养老费用，从企业转移到国家，减轻企业负担；同时还能改善工人的健康条件和收入水平，让他们更积极发挥创造力来为英国产业服务，最终提升英国在战后的国家竞争力。 图／美联社

经过一年半的研究，《社会保险与相关服务》，也就是《贝佛里奇报告》呈交国会。报告中，他提议国民应每周缴纳保险金，便可在自己患病、失业、退休和丧偶时获得补助，主张福利体系提供人们生活最基础的保障，并建议由政府主导，击杀「五大巨恶」——贫穷、疾病、愚昧、肮脏和懒惰。

二战战火正炽，这样的建言报告当然不会是政府的首要之务。实业家跳出来痛批：「英国奋力赶跑德国盖世太保，可不是为了打造一个昂贵的福利国。」时任首相邱吉尔认为，想通往阳光灿烂、充满希望的未来英国，最速捷径是取消战时的计划管制；而当时保守党籍的财政大臣金斯里．伍德爵士（Sir Kingsley Wood）更直截了当地表示：没钱。

不过贝佛里奇也不是省油的灯，他上《BBC》宣传、联络以前的媒体同业、到处演讲，用尽各种方法阐述自己的理念。另一方面，内阁中反对者的拖延却也适得其反。

1942年，北非阿拉曼之役的胜利，让邱吉尔说出战争「开始迈向终局」（beginning of the end），这也让英国人开始思考：一切究竟为何而战？如果无法回到过去、无法理所当然接受阶级特权、无法忍受因为出身贫寒而缺乏良好教育、合宜住宅或妥善医疗，那不用打仗、不用躲空袭的战后生活与社会，会是什么样子？「和平」的样态究竟该是什么？

如果无法回到过去、无法理所当然接受阶级特权、无法忍受因为出身贫寒而缺乏良好教育、合宜住宅或妥善医疗，那不用打仗、不用躲空袭的战后生活与社会，会是什么样子？「和平」的样态究竟该是什么？ 图／美联社

人们追求社会公平、渴求「推倒一切、重新来过」，更期待在战后建立理想国。

就这样，一本300页、由政府出版的政策白皮书洛阳纸贵，民众排队抢购，总共卖出10万本，引言部份单独印制的抽印本，更是狂销20多万册，光是贩售报告本身就让政府赚了一笔。邱吉尔发现这本报告大大提升了士气，更决定空投这本报告到纳粹占领区，作为文宣战的一部分。战争结束时，在希特勒的碉堡中还曾发现一份贝佛里奇报告，里面有密密麻麻的分析，最后的结论写着：「在几乎所有环节上，都优于现行的德国社会保险。」

为什么一本战时的研究报告，又不是什么小说，居然会成为畅销书？

英国人经历过1930年代的大萧条后，对自由经济逐渐失去信心，视其为导致周期性萧条与高失业率的元凶，如此背景也促成政府干预的正当性。当时有9成民众支持贝佛里奇的提案，中产阶级认为即使自己不见得从中获益，也应该建构社会安全体系。特别是「大家同在一条船上」这样同舟共济的体认，为二战后建构福利国提供了契机。

一本300页、由政府出版的政策白皮书洛阳纸贵，民众排队抢购，总共卖出10万本，引言部份单独印制的抽印本，更是狂销20多万册，光是贩售报告本身就让政府赚了一笔。 图／Bodleian Library Blog

英国大众理念上的转变，也是邱吉尔落选的其中一个关键。政治人物敏锐地嗅到风向，战后工党首相克莱曼．艾德礼（Clement Attlee）以贝佛里奇的提案为基础，陆续通过数个法案，让英国成为当时拥有最完整社会福利体系的国家。

打从孩子出生起，就有家庭津贴可领；紧接着是义务教育的实施，造就教育的普及化；而疾病与受伤，则由全民健保（NHS）来打理；另外政府也推出大量的公共住宅，让居住品质大为提升；如果失业了，可以领到失业津贴；最后在老年退休时，则可领取退休金。

从摇篮到坟墓，国家都能陪伴人民度过各种难关。

从摇篮到坟墓，国家都能陪伴人民度过各种难关。 图／美国国会图书馆

然而对于贝佛里奇来说，「福利国」的后续发展却让他忧心忡忡：要让福利国顺利运作，需要足够的资金来源，国民也必须提拨自己的部分负担，但贝佛里奇在报告中着墨的个人责任，却完全不受重视。

众人所称的「福利国之父」，更是个他到了晚年矢口否认的名号。他在1959年的访问说：

何谓真正的福利国？而什么又是正确的「国家与个体责任划分」？随着英国政治的更迭，社会福利制度应该如何设计，才能在兼顾社会安全网之时，依旧保留人们就业的动机？

要让福利国顺利运作，需要足够的资金来源，国民也必须提拨自己的部分负担，但贝佛里奇在报告中着墨的个人责任，却完全不受重视。 图／维基百科

八〇年代以后，新自由主义席卷英美。柴契尔夫人的名言是：

没有『社会』这回事。

至此，《贝佛里奇报告》中同舟共济的精神分崩离析，只留下「日头赤炎炎，随人顾性命」的时代精神。

到了2010年，支持增加福利支出的英国民众只剩不到4成，和当年的9成支持度相比，不可同日而语。随着2008年的金融危机爆发，撙节方案也成为删减各种福利的大刀，对保守党来说，这不是意识型态的问题，而是算术的问题。

「没有『社会』这回事。」八〇年代以后，《贝佛里奇报告》中同舟共济的精神分崩离析，只留下「日头赤炎炎，随人顾性命」的时代精神。 图／美联社

贝佛里奇在1942年的报告中曾写道：

贫穷、疾病、愚昧、肮脏和懒惰，贝佛里奇所称的「五大巨恶」在这个时代并未消失，反而以新的型态继续存在。或许当代社会的福利制度，也走到了历史的革命性时刻。击杀巨人的未竟之业，仍有待更多向往共同生活的理想家来付诸实现。

「五大巨恶」在这个时代并未消失，反而以新的型态继续存在。 图／美联社