英國「終結小船」之爭：獻媚討好的蘇納克，移民政策為何弄巧成拙？

近来英国政坛被移民议题占据版面，首相苏纳克陆续推出种种移民政策，包含减少偷渡移民的「终结小船」、提高外籍配偶移民门槛、以及与卢安达签署难民安置计划等，不断屈从极端派的意见，却在极端派与中间选民之间落得两边不讨好。 图／美联社

过去半个月来，英国政治新闻的版面被移民议题彻底占据。不少人恐怕会以为：这不就是近年来许多西方国家政治的主调吗？一定又是右派民粹政客为了迎合选民喜好，推出能大幅限缩移民的政策，对吧？恰恰相反。此刻，首相苏纳克（Rishi Sunak）主推的移民政策不仅经常是实质意义有限，难以达成他所宣示的目标，而且还反倒与选民脱节，在政治上也对他不利。

陷入此一窘境，苏纳克自己难辞其咎。过去圈内就早有耳语，怀疑他的政治运作其实相当拙劣，近来这样的评论更是越来越常出现。综合各方分析，他在政治策略上的问题可以归结为「四个反而」，是机关算尽太聪明，太过注意短线，却在四个不同层面都造成反效果。

不可能的承诺，反而导致自己无话可说

这个故事可以从今年1月4日说起，那时，面对保守党民调毫无起色，苏纳克希望能「重新开幕」，带来新年新气象，于是召开记者会宣布自己今年将会达成「五大承诺」：「不是实现，就是失败，绝无花招」。

五大承诺之一是「终结小船」（stop the boats）：所谓的小船指的是蛇头使用的偷渡船，用于横渡英吉利海峡。去年在英国上岸的船客有4万4,666人，也有不少船客因为船只翻覆而溺毙未能上岸；船客主要来自阿尔巴尼亚、阿富汗、伊朗等，当中约九成的人会向英国政府寻求庇护。

然而，偷渡问题不可能一年内终结，这项承诺注定落空。诚然，从当周新闻头条的角度来说，「终结」远比「降低」响亮，但到了年底需要接受检验的时候，言过其实的弊病立刻显现。

其实相较于去年的高峰，今年小船船客量减少了三分之一，既得归功于政府与阿尔巴尼亚签订的协议，也是因为英吉利海峡今年海象恶劣。这本该是政府可以宣传的政绩，但由于现在距离「终结」仍然太远，政府反而无从行销，只好跳针式地宣称，接下来要实施的新政策就真的会「彻底」（entirely）终结小船。

英国首相苏纳克1月宣布要在2023年「终结小船」，阻止难民偷渡船进入英国。这个现实中几乎不可能实现的承诺，现在导致保守党年底「跳票」，真正的政绩也不被看见。 图／美联社

不断加码，反而自曝其短

更广泛来说，小船问题是移民问题的一环，但强调此一议题对苏纳克真的有帮助吗？从脱欧以来，有些人常会抱持一种刻板印象，以为英国反移民情绪仍持续高张，但选民普遍的想法其实已有很大改变。

一方面，2016年公投之后，英国已度过政治人物反移民论述的高峰期，以及欧洲难民危机最严峻的时候，即使英国每年移民人数不减反增，但认为移民过多的民众已急速减少，从本来超过四成腰斩至两成。另一方面，人们对移民问题的关注也不如先前高：2016年认为移民是三大国政议题之一的选民，每两个几乎就会有一个，但现在要四个才能找到一个，选民此刻更关注的是公共服务、经济等议题。继续主打移民问题，在政治上的利益并不明显，反而产生排挤效应，让他们无法花更多时间在更多选民关心的议题上。

这样做甚至可能有害。毕竟，执政党承诺屡屡落空、争议频传，已让民众普遍不信任他们管控移民的能力：本月民调显示，只有8%的民众对政府处理移民的方式感到满意，高达84%不满意──因此，保守党不断强调移民反而自曝其短，显露自己无能。有些人猜测，保守党领导层之所以不断强调移民，是为了抗衡反移民小党改革党（Reform UK），避免票源被后者瓜分。但执政党似乎忘了，追逐这些选民的过程不但可能让其他选民反感，而且也未必能真正争取到对移民有所疑惧的选民，毕竟他们当中绝大多数也不满意政府这方面的政绩。因此，当保守党不断强调此议题，反倒更像是在为对手打广告。

追求短线头条，反而推出不受欢迎的政策

此外，政治终究不只是买空卖空的游戏，必须面对实际政策。当执政者到了不得不面对现实的时候，自己先前的炒短线将反而限缩政策选项。

今年11月，官方公布最新移民数据，显示净移入人数来到史上新高，引起舆论哗然，党内极右派更用这点强力攻击首相。苏纳克为了表现「有在做事」，紧急祭出新措施，提高申请工作签证的薪资门槛，并禁止多数移民带着子女一起搬来，更提高依亲的薪资门槛，从本来低于平均薪资的标准大幅调高，英国公民必须领有全国经常性薪资前四分之一的高薪，才能将外国籍配偶带来团聚。而政策一出，也出现负面新闻，特别是跨国家庭将被拆散的故事。同时，人们也担心这会加剧医疗、照护等领域现已相当严重的缺工问题。

且从民调上来说，确实仍有过半民众偏好每年新迁入的移民「总数」能降低，但如果实际询问民众是否应缩减「特定职业」的移民，图像则非常不同。对于科学家、看护、教师、清洁工、建筑工等大宗移民职业，支持缩减的民众都不到三分之一；而在医疗体系缺工、民众候诊时间屡创新高下，多数甚至支持增加医护人员移民。

其实，正是因为公共服务投资长期不足导致缺工等现实问题，以及高教经费不足，导致各大学必须扩大海外招生，使得政府不可能大幅缩减合法移民，所以在政治沟通上，近来政府才特别强调合法与非法移民的区别，并强调已对后者格外严厉。人们可能误以为英国还停留在脱欧时期，认为舆论总是混淆两者，但现状并非如此。在上一周，政府甚至进行组织变动，把本来主管移民的部门拆成「合法移民部」和「非法移民部」，就是最新的例证。

英国首相苏纳克今年提出许多层面的移民政策，看起来似乎面面俱到，但不仅问题丛生，而且过度屈从于极端派意见的做法，并未让他获得更多的政治声量。 图／路透社

不停献媚却无法讨好，反而里外不是人

相比缩减合法移民，「卢安达方案」引发的问题甚至更为严重。该方案是在前任首相强森（Boris Johnson）任内提出，宣称为了吓阻（deter）小船前来而设，计划将部分船客遣送到卢安达，并由卢安达政府处理庇护申请，即使申请成功也只能在该国居留。极右翼高度赞扬此政策，将其视为唯一足够铁腕的做法，苏纳克上台后也宣示继续推动。

然而，专家普遍认为这个政策不可能有效。毕竟，卢安达处理庇护的全年量能目前粗估只有两百到四百人，但去年小船船客超过4万，庇护申请流程进行中的累积人数更超过13万，对那些已愿意冒死偷渡的人们说「你们当中不到百分之一会被送去卢安达」，吓阻效用恐怕极低。然而，为了这个无效的方案，英国政府却估计需要支付2亿9千万英镑（约115亿台币）的天价给卢安达政府，已能抵上该国一年出口总额的四分之一，未来还可能持续增加。

无效且昂贵之外，最高法院上个月更判决此一政策违法，主因是卢安达政府对待庇护申请者的纪录恶劣，多次秘密且系统性地将申请者遣送他国，甚至返还母国，让他们面对被杀害或遭遇酷刑的风险，违反多项国际法规中的「不遣返原则」（non-refoulement）。

▌延伸阅读：〈难民全部送去卢安达？英国最高法院裁定移民政策不合法〉

▌延伸阅读：〈难民全部送去卢安达？英国最高法院裁定移民政策不合法〉

败诉之后，苏纳克还是决定强硬续推，争议更由此而来。为了「因应」法院判决，政府提出法律草案，硬性规定法院不得再认定卢安达「不安全」，也在相关案件中停止适用（disapply）该判决所援引的各项国内和国际法。人们仅存的救济管道，是主张个人有不能前往卢安达的特殊情况，而且法院在这类诉讼中仍不得考量被遣返的风险。法学专家批评，这项草案不但忽视国际法，更剥夺法院的核心职能，禁止法院自行认定事实。如同一名保守党籍的资深律师所说，这无异于立法宣布「狗其实是猫」，还要求法院必须接受──政府并未解决法院提出的问题，而是解决提出问题的法院。

但极端派仍不满足。几位领导人物攻击法案「还走得不够远」，尤其针对「个案仍可提起诉讼」这一点大作文章，主张应该全面封阻个案救济的空间。数十位极右派议员并宣称，如果政府不愿填补此一「漏洞」，他们将会封杀这项法案。对极端派而言，首相若真的让步，他们便可宣告获胜，而若首相不愿让步，他们仍可以高呼「首相背叛才导致失败」。相反地，以捍卫法制为核心信念的保守党中间派，党团明明有上百名成员，人数多于极右派，但是为了避免进一步动摇政府、破坏党内团结，目前却仍支持这项法案，只将主力放在阻止政府接受极右派的提案，而这样鸽派的作法，也符合脱欧以来中间派的惯性。

相较之下，极端派之所以如此强硬，也是因为他们现在已经放眼选后：民调显示保守党下次大选溃败几乎无可避免，而败选后苏纳克必须下台，当极端派不断推进「背叛」这个叙事，既可以鼓动党内极右基层，更可以抢占党内话语权，有利于推动选后的保守党更为右倾。早在脱欧之前，几大主流右翼报社在移民问题上就已转趋强硬，经营出一群反移民的核心读者群，而在脱欧之后，基层党员又大规模右倾；政党本来就需要草根组织，而在英国右翼的生态系中，媒体又跟保守党菁英关系相当紧密，更能左右基层党员的意向，这些因素都为极端派选后夺权创造有利条件。

而墙倒众人推，移民部长詹里克（Robert Jenrick）是苏纳克曾经的好友，过去也不属于极右派，但在升迁受阻下，这个月来先是破坏政治常规，自行对外高调宣传他对付移民的「五点计划」提案，在政府推出草案后甚至直接辞官，还上节目批判苏纳克太过软弱。种种突兀的举措，显然是希望能打入极右派，借此在选后的保守党占有一席之地。

面对不负责任且另有企图的极端派，苏纳克终究无法讨好。影响所及，整周政治新闻都是关于内斗，让他显得威信尽失。而且，由于极右派坚称首相这项政策太过软弱，他也仍无法得到极右派选民的认可──这是一场没有意义的演出，首相却只能跟着极端派点播的曲目，继续在舞台上跳着他荒诞的舞蹈。

负责移民事务的詹里克，过去曾是苏纳克盟友，近期却突然辞职又大批苏纳克软弱。 图／路透社

「上焉者再无信念，下焉卑劣／满满充斥贲张激情」

苏纳克刚上任时，选民对他的满意度其实远高于对保守党的满意度，但现在差距几乎不复存在。一年来，苏纳克在选民眼中已和他所领导的党一样糟糕。他没能拉擡党，党反而拖垮了他。

而受影响的不只是他。多个家庭将被拆散、数亿英镑公款被浪费之余，一个月来的政治讨论也被无意义的主题主宰。此外，在他的领导之下，保守党身为主要政党、甚至还是执政党，主张却也愈趋反体制、不负责任。

面对这样的政局，近来多位评论者都想起诗人叶慈〈二度降临〉（The Second Coming）中的名句：「上焉者再无信念，下焉卑劣／满满充斥贲张激情」（杨牧译）。相对于这样的景象，真正的领导人则是该知道如何对抗那些贲张的卑劣者，并知道该在什么时候说该说的话，清楚沟通自己的信念，界定政治的议程。

毕竟，即使把理想暂时放在一边，单纯只关注现实，那些种种的夸大、迎合、炒短线，有时也只是带来反效果──是进退失据，是随波逐流却仍被浪潮冲垮，也是政策和政治上的双重失败。

英国普遍希望减少净移入的移民人数，但民众有能力分辨难民与技术移民，多数人也能体认到医疗照护产业缺工的事实，并不排斥这类移民。 图／路透社

责任编辑／王颖芝