总统与行政院长的宪法诫命 不容破坏

（图／总统府提供）

行政院长请辞，如果总统尚未任命新的人选，可以由总统亲自代理行政院长的职务吗？宪法容许总统兼任行政院长吗？这是今年春节期间，引起舆论关注的一个假设性宪法问题。

总统与行政院长是相互制衡的宪法机关；总统发布命令，必须行政院长副署；未经行政院会议通过，总统不得发布紧急命令；大法官曾经做出宪法解释（释419）明白指出，性质上互不相容而具有制衡关系的宪法职位，不得由同一人兼任其职。所以副总统兼任行政院长，就会发生违宪的顾虑。副总统尚且不得兼任行政院长，总统自亦不得兼任行政院长。

这正是大法官在另一则宪法解释（释627）中阐明我国的宪政体制是双首长制的道理。总统在宪法明文赋予的行政权范围内是最高行政首长；行政院则系由宪法第53条规定授予其概括之行政权；大法官并曾解释（释613），行政院作为最高行政机关，为维护行政一体，以实现责任政治，行政院长之行政人事任命权不可任意遭到剥夺。立法院应该尊重行政院长的人事权；总统也应该，只可适度协力讨论商量，不可越俎代庖，置宪法规定的体制于不顾。

简单地说，我国不是总统制国家，而是学理上称为半总统制或是双首长制的国家，总统与行政院之间，虽然经常协力合作，但是仍然具有制衡关系，这其中最重要的例子就是，总统依据《宪法增修条文》第2条第3项规定，不经立法院事前同意即得发布超越法律规定的紧急命令时，唯一的事前制衡机关就是行政院；行政院院会若不同意，总统不能发布紧急命令。

论者常以为，自民国97年修宪之后，总统任命行政院长，无须立法院同意，总统可以随时随意免除行政院长的职位；果然如此，行政院长如何能够有效制衡？其实，总统任命行政院长，目的应是由行政院长依照宪法向立法院负责执行立法院的立法，而不能只谓自对总统负责。大法官还曾解释，立法委员任期届满时，行政院长有率内阁总辞的宪法义务（释387），而与行政院于新任总统的礼貌性辞职，有所不同（释419）。行政院长未辞职而立法院若是不表异议，既不等于行政院不须向立法院负责，也不等于总统即得随时免除行政院长的职务。

一个必须思考的问题是，总统一旦启动紧急命令的程序，即无权更动行政院长，宪法的制衡设计才不致破毁。同样的问题，也会在行政院长辞职的时候出现。行政院长即令递出了辞呈，在总统任命新的行政院长之前，应由原任院长率领看守内阁以为过渡，这也是向来的惯例；总统应该找不到自行代理缺位行政院长的理由。即使原任院长有因故不能看守的情形，也还有副院长可以代理看守，更不妨（立法）列出由阁员代理的顺序，似难想像有什么必须由总统代理行政院长的情形。如果总统竟然自任代理人，即应循正当程序检讨其适宪性；无论如何，代理期间，总统无权发布紧急命令。

也许有人会说，总统、副总统均缺位时，宪法容许行政院长代行总统职权，所以总统应该也可以代理行政院长。此中尚有几点必须厘清。第一，行政院长代行总统职权有宪法明文可依，总统代理行政院长，既乏宪法明文，也缺少正当理由；因为，原任行政院长可以看守，总统则既可尽速寻找继任人选，至不济事，也可指定代理人选，实在没有由总统自行代理行政院长。无论如何，临时代理，绝对不等同于可以兼任。总统不得兼任行政院长，是宪法的诫命，不容破坏。（作者为东吴大学法律研究所教授）