陳國樑／解決特別預算浮濫不能剁手了事

「剁手族」一词被用来描述控制不住消费冲动、沉溺于购物的族群，只有「剁手」方能使其停止；按目前我国特别预算的发展，政府也是剁手一族。但剁手毕竟是夸张的譬喻，解决特别预算浮滥，如果真的把手剁去—修法删去条款，将有严重后患。

中央特别预算的日渐扩张，在总统直选后尤其明显；浮滥的情形，可以从特别预算的「常态化」与「规模膨胀」两面向观察。

民国八十五至一一三的廿九年间，每年都有特别预算的执行，甚至在九十八会计年度，出现同时有五件执行中特别预算的情形；同时有三件以上特别预算有十九年、有两件以上特别预算有廿五年。特别预算的常态化，很清楚地显现在执行的频率。

以四年为一期，计算每年执行特别预算之金额，八十五至八十八年，每年特别预算岁出平均一○三四亿元；九十七至一○○年翻倍，增加至二二五六亿元；一○九至一一二年再翻倍，增加至四七六一亿元。按此膨胀速度，一二一年开始，每年执行中的特别预算，将高达近兆元规模。

钱究竟花在什么地方？根据《预算法》，在下列四种情形下，行政院得于年度总预算外，提出特别预算︰一、国防紧急设施或战争；二、国家经济重大变故；三、重大灾变；四、不定期或数年一次之重大政事。

民国四十年至今，中央政府特别预算共计五十七件，合共金额五点七兆元。其中卅八件、金额三点二兆元，为不定期或数年一次之重大政事，占总数近七成、占总金额近六成。相形下，次高之国防紧急设施或战争，仅有十件、金额一点三兆元，占总数还不到两成、占总金额不过略高于两成。

有鉴于此，二月一日甫就任的第十一届国会，在野的两党，皆有立法委员磨刀霍霍，大动作准备提案修正《预算法》，删除以「不定期或数年一次之重大政事」，作为提出特别预算根据之条款。

此有如截肢手术般的修法直接，但岂有为杜绝浪费，真的把手剁去的道理？不定期或数年一次之重大政事，攸关国家发展，若不能以特别预算编列，将何以为继？

现行中央政府总预算一年一期，采「单一预算」制度，兼具「复式预算」作法，分为经常门与资本门编列；建设经费属资本门，强调「零基预算」精神。虽然有中程计划预算作业制度，但只不过是四年期之岁出概算额度，无法规画数年期之重大政事。过往国家重要基础建设（例如，七○年代的十大建设），亦大多以特别预算方式进行。以特别预算推动重大政事，在现有预算制度的架构下，实有其存在的必要性。

根本解决问题之道，必须将财政纪律纳入我国宪法，以避免特别预算借由特别条例的授权，破坏财政纪律，危及财政永续。如果修宪不易，为缓减特别预算浮滥，则应修正《财政纪律法》，建立特别预算纪律，或可考虑设置特别预算「拨款委员会」制约。（作者为政大财政系教授兼系主任、政大财税研究中心主任）