城镇化步入下半场：城镇化率增速趋缓，城市发展求解存量改造

21世纪经济报道记者李莎 北京报道

中国城镇化进程已步入下半场。在人口拐点已经到来、房地产市场低迷的背景下，城镇化已告别高速增长阶段，下一步如何推进？

近日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（后简称《行动计划》），对未来五年推进新型城镇化建设的总体要求、主要目标、任务举措和组织实施作出部署。

近十年，我国累计有1.65亿农业转移人口在城镇落户，2023年常住人口城镇化率达到66.16%，“十四五”规划纲要提出的常住人口城镇化率目标已提前实现。在此基础上，《行动计划》提出，经过5年的努力，常住人口城镇化率要提升至接近70%。

分类施策是《行动计划》的指导原则之一。聚焦城镇化率低且人口规模大的地区、城镇化率较高且人口持续聚集的地区，《行动计划》分别提出要实施潜力地区城镇化水平提升行动、现代化都市圈培育行动，构建大中小城市协调发展的良性互动格局。在受访专家看来，这体现了因地制宜的思想，是突出亮点。

城镇化率增速下降的趋势显现

“十四五”规划纲要提出常住人口城镇化率提高到65%的目标，2022年我国常住人口城镇化率达到65.22%，提前实现这一目标。到2023年，我国常住人口城镇化率进一步提高到66.16%，较上年增长0.94个百分点。

在近日国新办举行的新闻发布会上，国家发展改革委副主任郑备介绍了改革开放以来我国城镇化发展的三个阶段：1978—1995年是起步发展期，城镇化率年均提高0.7个百分点；1996—2020年是快速发展期，城镇化率年均提高1.4个百分点；2021年以来，我国城镇化进入快速发展的后期，城镇化率增速有所放缓，近三年年均提高0.76个百分点。

首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授张强向21世纪经济报道记者表示，2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》印发，这是中央颁布实施的第一个城镇化规划。该规划明确，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。这就需要逐步调整资源配置方式，从过去更强调加快发展城镇化的速度，逐步向提高城镇化质量与促进社会公平的方向去优化，这在一定程度上也会影响城镇化发展速度。

张强表示，按照一般规律，当前农村可以继续向城市转移的人口正在减少，这将使得城镇化的速度放缓。我国加力推进大中小城市协调发展、县域经济发展和乡村振兴相关工作之后，有部分人口从原来的大城市地区回流到中小城市甚至乡村，在统计上可能也会放慢城镇化的速度。从调查和研究情况来看，目前我国城镇化率增速下降的趋势已经出现，这也是我国新型城镇化发展到目前这一阶段的现象之一。

从现实情况来看，我国城镇化率提升还有较大的空间和动力。中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力从国内、国际两个方面来对这一问题进行了分析。

着眼国内，当前我国第一产业就业人员占全社会就业人员比重为22.8%，非农产业劳动生产率是农业劳动生产率的近4倍，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2.39倍，农业富余劳动力向二三产业转移、进城就业安居仍有较强需求和较大空间。

放眼国际，发达国家城镇化率达到65%后的十余年城镇化速度仍保持了较快增长，如美国、德国、日本、韩国城镇化率从65%到增速放缓至年均0.2个百分点以内的稳定发展阶段，分别用了18年、11年、13年和11年，其间年均增速分别为0.46%、0.64%、0.82%和1.25%。比照国际经验和发展规律，我国城镇化率仍会继续提高。

郑备表示，新型城镇化有利于促进消费和投资实现良性循环，蕴藏着巨大的内需潜力。《行动计划》提出，经过5年的努力，我国常住人口城镇化率将提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。

两类与人口高度相关地区受关注

在受访专家看来，《行动计划》分类施策，聚焦城镇化率低且人口规模大的地区、城镇化率较高且人口持续集聚的地区，分别实施潜力地区城镇化水平提升行动、现代化都市圈培育行动。

在城镇化率低且人口规模大的地区，要以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点，兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县（市、区），在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破，构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局。

郑备表示，实施潜力地区城镇化水平提升行动的目的，是推动城镇化率低且人口规模大的地区加快工业化城镇化协同发展。

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任、研究员贾若祥向21世纪经济报道记者表示，城市作为集聚产业和人口的重要空间载体，只有把产城人有机统筹好，才能更好提升新型城镇化质量。《行动计划》聚焦潜力地区，出台具体举措提升城镇化水平，强化了产业平台建设，只有有了产业，才有就业机会，才能很好集聚人口。

在城镇化率较高且人口持续集聚的地区，则要实施现代化都市圈培育行动，加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。

贾若祥表示，都市圈是新型城镇化条件最好的地方，是引领新型城镇化发展的龙头，也是构建以都市圈引领城市群、以城市群支撑区域发展态势的重要抓手。

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、建筑学院教授尹稚表示，当前我国已进入城镇化快速发展的后期，超大特大城市辐射带动能力持续增强，加之交通基础设施网络不断完善和信息技术快速发展，都市圈建设恰逢其时。

张强认为，《行动计划》强调超大特大城市要有序疏解过度集中的高等教育和优质医疗资源，推进公共服务共建共享值得关注。要推动大中小城市协同发展，不仅需要推进基本公共服务均等化，还要将超大特大城市过度集中的优质资源向周边中小城市和县城疏解，逐步实现优质资源在各级城市间的均衡配置，这是新时代推进新型城镇化建设的重要内容。

着力补齐城市短板

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。

在此基础上，《行动计划》有针对性地部署实施城市更新和安全韧性提升行动。以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，特别是抓好城市地下管网等“里子”工程建设，加快补齐城市安全韧性短板，打造宜居、韧性、智慧城市。

中国城市规划设计研究院院长王凯表示，《行动计划》作出实施城市更新和安全韧性提升行动的重要部署，突出强调抓好城市“里子”工程建设，是扩大内需、促进经济持续健康发展的有力抓手。这项行动不仅有利于扩大有效投资，而且能创造大量的就业机会，增加劳动者收入，从而有利于扩大居民消费，为推动经济实现质的有效提升和量的合理增长提供有力支撑。

王凯指出，当前我国城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，由外延扩张式发展转为内涵提升式发展，由注重“有没有”转为注重“好不好”。要注重补短板、强弱项、堵漏洞，打造宜居、韧性、智慧城市，使城市更安全、更健康。

对此，《行动计划》提出了多项具体任务，包括推进城镇老旧小区改造，加快保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造，加强城市洪涝治理、抓好城市地下管网等“里子”工程建设，推进绿色智慧城市建设等。

中指研究院市场研究总监陈文静向21世纪经济报道记者表示，建立可持续的城市更新模式和政策法规、落实相关税费优惠减免政策、加大资金保障是深入实施城市更新行动的关键因素。未来多项资金支持将进一步落位，配套政策也将进一步完善，助力加快建立可持续的城市更新模式，打造宜居、韧性、智慧城市。

贾若祥表示，《行动计划》的实施将会使以人为本的理念贯彻落实得更加充分，使新型城镇化的成果更多惠及民生，更好满足人民日益增长的美好生活需要。