绩效评价要跟着专项债项目走

今年，我国新增专项债规模达到3.75万亿元，实施绩效管理意义重大。目前，各地已经围绕地方政府债务绩效管理做了很多有益探索，但在评价指标体系建设等方面依然面临多项挑战。接下来，需要进一步提高评价质量，在深度和精度上多下功夫，加强相关制度建设，进一步优化协作机制。

财政部最新统计数据显示，截至11月30日，全国累计发行新增专项债券3.55万亿元，发行进度95%。当这些宝贵的财政资金投入到各地各项目中时，如何确保每一分钱都花在刀刃上，真正释放补短板稳增长效应？对此，业内人士已凝聚共识――紧紧抓住绩效管理这个“牛鼻子”。

各地加速探索步伐

“地方政府债务是财政资金的重要组成部分，理应纳入预算绩效管理范畴。今年我国新增专项债规模达到3.75万亿元，实施绩效管理意义重大。”中国财政科学研究院研究员、中国财政学会绩效管理研究专业委员会主任委员白景明告诉记者，分析地方政府债务绩效可以从宏观和微观两个维度切入：宏观角度主要考量其逆周期调节作用、补短板稳增长效应等；微观层面可以按照资金形成过程分为融资绩效和资金使用绩效。

2018年，中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出力争用3年至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。此后，各地围绕地方政府债务预算绩效管理的探索步伐不断提速。比如，陕西省于2018年出台政府债务管理绩效评价暂行办法，在全国率先启动地方政府债务管理绩效评价工作。今年，长沙市财政局将绩效评价范围扩展到专项债领域，评价范围涵盖2018年至2019年以来市本级政府专项债券项目，评价金额超80亿元。

今年下半年，山东省财政厅组织对鲁南高铁（曲菏段）专项债券项目开展绩效评价。这也是山东省首次对政府专项债券项目开展绩效评价，涉及省级政府专项债券31.28亿元。山东省还在近日出台政府专项债券项目绩效管理暂行办法，明确把评价结果作为分配各地政府债券额度的重要参考依据。

不少地方还创新机制，将专项债绩效管理不断向前端延伸。比如合肥市让省评审库专家及业务骨干参与联审，从专项债项目建设内容是否符合专项债支持领域、项目前期是否成熟、项目收益测算是否科学合理等方面对项目严格把关。

“从实践层面看，政府债务绩效管理是全面实施绩效管理的应有之义。”厦门国家会计学院副院长郑涌认为，政府债务绩效管理要遵循讲求绩效、防范风险，权责对等、借还匹配，全程跟踪、压实责任，公开透明、加强监督的原则。

倾力破解多重挑战

专项债周期长、环节多，对其进行精准科学的绩效管理并不容易。“怎样才能避免徒增工作量的形式主义？”“怎么才能让评价指标精准对应项目？”“对于多资金来源的‘拼盘’项目，如何评价财政资金作用？”记者和多位业内人士交流时，听到了这样一些疑问。

财政部监督评价局绩效评价二处处长刘申锋表示，从近年来审计和财会监督情况看，地方政府债务还存在重融资、轻偿还，债务与项目期限错配、资金闲置浪费等问题，提高资金配置效率和使用效益迫在眉睫。地方政府债务能不能发挥预期效果关系到我国财政长期预算平衡，以及能否为经济社会发展持续提供税源。

“当前，一些地方开展的政府债务绩效评价，有的主要是对债务管理工作的考核，有的是具体债务项目的绩效评价，如何围绕地方政府债务的‘借用管还’建立全生命周期的绩效评价工作机制还有待深入探索研究。”刘申锋认为，地方政府债务绩效管理目前在面上已经铺开了，但仍需要进一步提高评价质量，在深度和精度上多下功夫。

在中央财经大学教授温来成看来，专项债项目绩效评价指标体系建设依然面临多重挑战。例如，如何平衡项目建设的跨年度性与财政绩效评价的年度性；怎样做好项目事前绩效评价环节的选择与指标设计；如何在设置绩效目标时做好部门之间的配合等。

与此同时，不同专项债项目具有不同行业属性，要对其进行科学准确的绩效评价就需要有更专业的人才队伍支持，而这方面目前依然是个短板。此外，对于惠民生补短板的专项债，公众满意度是一个重要衡量指标，这项指标具体怎么设置，如何量大面广、准确高效地获取数值和意见，也是一个难点。

绩效监管应更精准科学

难题需要通过实践探索来破解。“应加强事前绩效评价，从源头上做好绩效导向下的项目识别，同时应进一步完善覆盖项目全周期的信息披露机制。”中国财政科学研究院研究员、中国财政学会绩效管理研究专业委员会秘书长王泽彩认为，要利用专项债券项目绩效管理信息平台推进项目信息精细化、透明化，大力提升平台的数据统计分析、绩效信息可视化能力，为绩效监管提供强有力技术支持。

“专项债绩效评价应坚持‘一般’与‘特殊’相结合。在绩效覆盖所有专项债券项目前提下，归纳总结涵盖内容全面、体现一般性的评价指标值，建成不同区域、不同项目、不同时间可比的绩效目标和指标库。”王泽彩表示。

业内人士也建议进一步加强相关制度建设，进一步优化协作机制。“应加快建立地方政府债务项目绩效管理制度、工作流程、操作指引、共性绩效指标框架，以及分行业分领域绩效指标模板。”郑涌建议，应促进项目、预算和绩效管理一体化，推动实现地方政府债务项目绩效管理全覆盖，同时应加强与人大、监察、审计等机构的协调配合，加大信息公开力度，确保地方政府债务资金安全高效。

当前，有不少第三方机构已积极参与到专项债绩效评价中，逐步积累了一些经验做法。据正衡房地产资产评估有限公司总经理张黎介绍，面对专项债项目多主体的特点，他们专门设置了两套指标，一套针对项目主管部门也就是地方政府，重点考量其对专项债的管理能力；对于项目实施单位，则聚焦在提高专项债使用绩效和提高项目运行效率等方面。面对多资金来源的“拼盘”类专项债项目，他们也化繁为简――衡量项目效果效益时以全投资情况为准。

让专项债绩效评价简明好操作也是多方共识。多位专家认为，专项债项目审批涉及多部门，在委托其他部门开展绩效评价尤其是事前绩效评价时，指标应简明扼要，抓住关键。

“在产出类的指标设置中，产出数量、质量指标应该充分体现行业特色。指标设置要能兼顾数据的可获性和成本。”温来成认为，在设置绩效类指标时，应注意经济效益指标要体现项目还本付息能力，生态效益指标要和项目性质保持一致，社会效益指标要能反映项目建设侧重点。(记者 董碧娟)