PPP复苏 专项债退坡？

（原标题：PPP复苏，专项债退坡？）

一家咨询机构的负责人在2020年的最后一个季度察觉了市场中的变化：一些地方政府从以前以专项债项目为主，转为开始推动大量的PPP项目和特许经营项目，在这其中存量的项目占据了主导。

“现在一家政策性金融机构在我做的业务地区里大力推动存量项目转化，地方政府也配合着力推。”上述咨询机构的负责人告诉记者。

在2020年年中，该负责人曾经做了一个判断，PPP项目，特别是其中的TOT（移交—经营—移交项目）迟早会复苏。尽管在2019年下半年和2020年专项债项目出现大幅飙升，但对专项债项目的要求会越来越严格，也会越来越难做。

从财政部PPP中心的数据来看，同比项目入库还是在下降，全国PPP综合信息平台管理库项目2020年10月报数据显示，10月，新入库项目106个、投资额1,090亿元，环比增加49亿元、上升4.7%，同比减少682亿元、下降38.5%；今年以来，新入库项目877个、投资额14,635亿元，同比减少4,173亿元、下降22.2%。

在武汉大学PPP研究中心主任刘穷志看来，PPP既是政府项目投入，更是市场化体制机制创新。当前，PPP发展受到了一些因素的影响，比如不少地方PPP项目占一般预算的比例已经接近10%的天花板；此外PPP规范文件的缺席，特别是《PPP操作指南》（新版）和《PPP条例》，也影响了PPP的进程。但作为市场化改革方向，PPP前进步伐是任何力量也阻挡不了的。

经济观察报咨询了十多位PPP从业人士，获得的回复显示目前市场前景还不稳定，一些地区在整个2020年下半年都没怎么操作PPP项目，还有一些地方的重点转向了做园区开发，但一些在中部和西南地区，PPP确实在复苏。

存量项目

这一次，带动PPP再次启动的是存量项目。

上述咨询机构负责人来说，2020年的PPP业务，相比2019年，有所下降，专项债项目变多。但在最后一个季度来看，PPP又抬头了，同时，下半年的回款情况也较上半年改善，但总体回款率依然同比下降了20%。

该咨询机构的负责人告诉经济观察报，其实地方政府在第四季度再启动存量项目转化已经晚了。若在年中启动，很多项目可以在现在拿到资金，地方政府可以过年关。现在才开始操作，一时半会拿不到资金，给钱也要到明年了。

据经济观察报了解，在操作PPP和特许经营存量项目转化之时，通过特许经营可以覆盖收益的直接做特许经营存量项目转化，不能覆盖收益，可以由政府做TOT的可行性缺口补助。还有一些PPP项目违约管理现在也变多了，主要是在换届后，地方新的领导对原有项目的不合规处进行调整，做一些合规性实施。

但是，上述咨询机构负责人在项目操作过程中也发现，地方政府现在谋划项目更加慎重了，各个地区都在把在库的PPP项目，特别是入库之后，没有实施的僵尸项目，清退出来，留出财承空间。

政策的窗口期为目前PPP项目的复苏提供了空间：在目前的政策环境中，本级国有企业还可以作为社会资本参与政府的PPP项目，但按照已征集意见的PPP操作指南，这一条通路有可能将被堵上。

上述咨询机构负责人在做业务的时候，发现现在有一家政策性金融机构正在大力推动本级国企参与PPP业务。

“现在地方经济、财政有压力。PPP操作指南一直没有出台，在此情况下，还可以让本级的国有企业做社会资本方。但按照之前征集意见的PPP操作指南，本级政府作为实际控制人的企业不能作为社会资本参与PPP业务，这意味着，如按照这一征集意见稿，地方融资平台和许多国企参与本地PPP项目的路径会被堵住，”该咨询机构负责人表示。

专项债退坡？

在PPP项目复苏之时，专项债却在高速推进之中显现了一些问题。

刘穷志告诉记者，专项债项目是2020年应对新冠疫情、拉动经济增长的最主要的快捷财政手段，但其成本收益自平稳机制在经济下行过程中难以实现，财政风险凸显，甚至累积系统性风险，2021年难以类似2020年盛行。2020年PPP项目不少转向专项债项目，但2021年有可能反转。一是财政资金有限，必须借助社会力量。二是相较于PPP项目，专项债项目风险更大。

在2020年年中，审计部门公布了一些地区的专项债问题。

审计署今年6月公布的报告显示，在审计18省份及所辖36个市县后发现，由于项目安排不合理或停止实施等原因，有503.67亿元新增专项债券资金未使用，其中132.3亿元闲置超过1年。

广东审计发现，截至2019年底，全省共有313个2019年新增地方政府债券项目因项目进度与资金筹集不衔接等原因，债券资金未形成实际支出，涉及金额169亿元，占2019年全省新增地方政府债券的7.8%。

四川在审计中发现，275.58亿元新增债券资金由于项目准备不充分或停止实施等原因未使用，其中141.82亿元闲置超过1年。广西审计发现，1市3县以及8家单位9.07亿元债券资金闲置超过一年；2市4县以及2家单位部分专项债券资金当年使用率不到20%。

除资金闲置外，有的地方还自行改变专项债资金用途，或用于日常支出。

比如，四川审计发现，13个市县自行调整债券资金4.48亿元用途(项目)，未履行报批(备案)手续。海南审计发现，3个市县未经批准擅自调整债券项目或资金用途6.12亿元。广东审计发现，有10个市因前期准备工作不充分、项目进度慢等原因调整债券资金用于其他项目，未按规定程序报批，涉及金额51.62亿元。云南有13个县违规将17.87亿元用于偿还企事业单位到期融资贷款、化解政府债务及支付其他项目工程款。

上述负责人所在的业务区域2020年对专项债有审计，但是结果一直没公布，“怕被打板子”。

财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾12月8日在主题为“锚定高质量、服务双循环——新格局下政府债可持续发展研讨”会议上表示，在宏观经济好转后，法定债务，特别是专项债务规模要逐步“退坡”，防止形成路径依赖和债务风险持续累积。

薛虓乾表示，从近年督察审计核查中可以发现，部分专项债券项目存在进展缓慢、配置效率低下、使用效率不高等问题。“这既浪费了专项债券资源，也削弱了其逆周期调节作用，更增加了融资成本负担，因此亟需加快建立债券项目资金绩效管理机制”。

前述咨询机构负责人的判断是2021年专项债和PPP将会并举，既要做专项债也要做PPP，但是专项债肯定不会向2019年的下半年和2020年那样狂飙。