PPP复苏 专项债退坡?

(原标题:PPP复苏,专项债退坡?)

一家咨询机构负责人在2020年的最后一个季度察觉了市场中的变化:一些地方政府从以前以专项债项目为主,转为开始推动大量的PPP项目和特许经营项目,在这其中存量的项目占据了主导。

“现在一家政策金融机构在我做的业务地区大力推动存量项目转化,地方政府也配合着力推。”上述咨询机构的负责人告诉记者

在2020年年中,该负责人曾经做了一个判断,PPP项目,特别是其中的TOT(移交—经营—移交项目)迟早会复苏。尽管在2019年下半年和2020年专项债项目出现大幅飙升,但对专项债项目的要求会越来越严格,也会越来越难做。

财政部PPP中心数据来看,同比项目入库还是在下降,全国PPP综合信息平台管理库项目2020年10月报数据显示,10月,新入库项目106个、投资额1,090亿元,环比增加49亿元、上升4.7%,同比减少682亿元、下降38.5%;今年以来,新入库项目877个、投资额14,635亿元,同比减少4,173亿元、下降22.2%。

武汉大学PPP研究中心主任刘穷志看来,PPP既是政府项目投入,更是市场化体制机制创新。当前,PPP发展受到了一些因素的影响,比如不少地方PPP项目占一般预算的比例已经接近10%的天花板;此外PPP规范文件的缺席,特别是《PPP操作指南》(新版)和《PPP条例》,也影响了PPP的进程。但作为市场化改革方向,PPP前进步伐是任何力量也阻挡不了的。

经济观察报咨询了十多位PPP从业人士,获得的回复显示目前市场前景还不稳定,一些地区在整个2020年下半年都没怎么操作PPP项目,还有一些地方的重点转向了做园区开发,但一些在中部和西南地区,PPP确实在复苏。

存量项目

这一次,带动PPP再次启动的是存量项目。

上述咨询机构负责人来说,2020年的PPP业务,相比2019年,有所下降,专项债项目变多。但在最后一个季度来看,PPP又抬头了,同时,下半年的回款情况也较上半年改善,但总体回款率依然同比下降了20%。

该咨询机构的负责人告诉经济观察报,其实地方政府在第四季度再启动存量项目转化已经晚了。若在年中启动,很多项目可以在现在拿到资金,地方政府可以过年关。现在才开始操作,一时半会拿不到资金,给钱也要到明年了。

据经济观察报了解,在操作PPP和特许经营存量项目转化之时,通过特许经营可以覆盖收益的直接做特许经营存量项目转化,不能覆盖收益,可以由政府做TOT的可行性缺口补助。还有一些PPP项目违约管理现在也变多了,主要是在换届后,地方新的领导对原有项目的不合规处进行调整,做一些合规性实施。

但是,上述咨询机构负责人在项目操作过程中也发现,地方政府现在谋划项目更加慎重了,各个地区都在把在库的PPP项目,特别是入库之后,没有实施的僵尸项目,清退出来,留出财承空间

政策的窗口期为目前PPP项目的复苏提供了空间:在目前的政策环境中,本级国有企业还可以作为社会资本参与政府的PPP项目,但按照已征集意见的PPP操作指南,这一条通路有可能将被堵上。

上述咨询机构负责人在做业务的时候,发现现在有一家政策性金融机构正在大力推动本级国企参与PPP业务。

“现在地方经济、财政有压力。PPP操作指南一直没有出台,在此情况下,还可以让本级的国有企业做社会资本方。但按照之前征集意见的PPP操作指南,本级政府作为实际控制人的企业不能作为社会资本参与PPP业务,这意味着,如按照这一征集意见稿,地方融资平台和许多国企参与本地PPP项目的路径会被堵住,”该咨询机构负责人表示。

专项债退坡?

在PPP项目复苏之时,专项债却在高速推进之中显现了一些问题

刘穷志告诉记者,专项债项目是2020年应对新冠疫情、拉动经济增长的最主要的快捷财政手段,但其成本收益自平稳机制在经济下行过程中难以实现,财政风险凸显,甚至累积系统性风险,2021年难以类似2020年盛行。2020年PPP项目不少转向专项债项目,但2021年有可能反转。一是财政资金有限,必须借助社会力量。二是相较于PPP项目,专项债项目风险更大。

在2020年年中,审计部门公布了一些地区的专项债问题。

审计署今年6月公布的报告显示,在审计18省份及所辖36个市县后发现,由于项目安排不合理或停止实施等原因,有503.67亿元新增专项债券资金未使用,其中132.3亿元闲置超过1年。

广东审计发现,截至2019年底,全省共有313个2019年新增地方政府债券项目因项目进度与资金筹集不衔接等原因,债券资金未形成实际支出,涉及金额169亿元,占2019年全省新增地方政府债券的7.8%。

四川在审计中发现,275.58亿元新增债券资金由于项目准备不充分或停止实施等原因未使用,其中141.82亿元闲置超过1年。广西审计发现,1市3县以及8家单位9.07亿元债券资金闲置超过一年;2市4县以及2家单位部分专项债券资金当年使用率不到20%。

除资金闲置外,有的地方还自行改变专项债资金用途,或用于日常支出。

比如,四川审计发现,13个市县自行调整债券资金4.48亿元用途(项目),未履行报批(备案)手续。海南审计发现,3个市县未经批准擅自调整债券项目或资金用途6.12亿元。广东审计发现,有10个市因前期准备工作不充分、项目进度慢等原因调整债券资金用于其他项目,未按规定程序报批,涉及金额51.62亿元。云南有13个县违规将17.87亿元用于偿还企事业单位到期融资贷款、化解政府债务及支付其他项目工程款

上述负责人所在的业务区域2020年对专项债有审计,但是结果一直没公布,“怕被打板子”。

财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾12月8日在主题为“锚定高质量、服务双循环——新格局下政府债可持续发展研讨”会议上表示,在宏观经济好转后,法定债务,特别是专项债务规模要逐步“退坡”,防止形成路径依赖和债务风险持续累积。

薛虓乾表示,从近年督察审计核查中可以发现,部分专项债券项目存在进展缓慢、配置效率低下、使用效率不高等问题。“这既浪费了专项债券资源,也削弱了其逆周期调节作用,更增加了融资成本负担,因此亟需加快建立债券项目资金绩效管理机制”。

前述咨询机构负责人的判断是2021年专项债和PPP将会并举,既要做专项债也要做PPP,但是专项债肯定不会向2019年的下半年和2020年那样狂飙