教你照服做功德？日本照服移工的血淚事實
漫漫照服路，治本之道何在？ 图／路透社
日前行政院赖清德院长一席「照服员薪水低，当作做功德」的「勉励」，引起舆论哗然。而比台湾早一步踏入超高龄化社会的日本，也在这个月让引入照服人力的新政策上路，同样值得我们关注。
▌高耸的「日语之壁」
日本政府推估，到2025年日本会需要253万名照顾服务从业人员，但若按照现状推估，届时将会出现38万的人力缺口。但根据统计，照服员的平均月薪仅有全体劳工的七成左右，加上工作负荷繁重、专业不被重视，使得日本虽然有大量养成照服员的职业学校，仍旧供不应求。
从2008年开始，日本开始实质开放外籍照服员。但提供人力的国家首先需要与日本签有经济伙伴协定（EPA，目前有印尼、菲律宾与越南），并以准备「介护福祉士」（照服员）证照考试的名义赴日，一面研习一面准备考试。研习期间最多可以停留五年，考取后可申请继续在日本从事照服员工作。
结果实际上利用这个管道赴日的移工每年仅有数百人，且证照考试的及格率仅有三到五成左右。主要的原因，一般认为是这些「考生」的工作负担其实与正职照服员无异。要一面工作，同时在年限内将日语以及相关学科的能力提升到足以应付考试，对移工而言非常困难。因此大多数的移工仍是倾向优先选择低门槛的香港或台湾。
即便顺利取得证照，大多数的移工仍会选择返国。一般认为主因是，就算外籍照服员能够在日就职，并让家人取得签证来日，以照服员的薪资仍不足以支撑一家在日生计。
日本自2008年开始实质开放外籍照服员，但对只身前往日本填补长照人力缺口的外籍照服员而言，从低薪到语言限制，种种严苛的劳动环境都让人却步。图为2008年菲律宾照服员抗议菲日两国的经济伙伴协定。 图／欧新社
▌新的入口：照服居留与技能实习
基于到目前为止移工的移入量，相较于日本照服员的缺口，根本是杯水车薪，因此日本政府在今年九月施行新的出入国管理及难民法（下称入管法），新增「照服」作为居留资格，也就是将「照服」承认为得申请工作签证的专业项目之一。另外也于十一月上路的新技能实习法中，将照服工作列入外国人技能实习制度的项目之内。
但若要申请以「照服」专业赴日工作，必须要先就读日本技职高等教育体系的相关科系，毕业后考取日本的照服员证照后，方能申请。考量所需的日语能力门槛以及留学费用，似乎难以期待会有大量外国人循此管道投入日本照服产业。
与此相较，技能实习的门槛就低上不少。日本的技能实习制度始于1993年，是在日本政府决定不导入蓝领移工后，以「技术援助、培养后进国产业人才」为名目，所开的另一扇门。技能实习生仅需要非常基本的日语能力，以及满足年龄、健康等基础条件，即可运用此一制度赴日「实习」三年。
菲律宾之外，日本也于2008年与印尼签定经济伙伴协定；同年，印尼方释出第一批照服员前往日本。图为印尼照服员的行前「特训」。 图／路透社
名目虽是「实习」，但实际上就是从事各种缺工的农业、工业基层劳动。根据统计，2016年在日本「工作」的外国人已高达108万，当中有近23万人是技能实习生，大多来自于越南、中国与菲律宾。除此之外，尚有不少在语言学校挂名，假留学真打工，甚至学校与仲介公司勾结剥削学生的情形。
自技能实习制度施行以来，虽然实习生适用劳基法，但仍不断传出薪资过低、苛扣高额食宿费用、职灾后雇主避不见面、甚至过劳死等问题。虽然在本次修法当中，在开放照服类技能实习、延长实习期间至五年以及放宽雇用人数的同时，也一并强化了相关罚则与监察机制，例如要求实习计划送审。但能有多少效果，有鉴于过往的落实程度，实在难以乐观。
除了劳权问题之外，由于到目前为止的技能实习生，大多是投入农业与工业，即便日语能力不佳，仍能胜任工作。但照服需要与人密切接触，而且被照服者的表达能力可能低于一般人，仅具备基础日语能力的实习生是否能胜任，是否会因沟通不良而发生意外，均有许多疑虑。
日本到2025年会需要253万名照服员，届时将会出现38万的人力缺口。 图／路透社
▌「日本没有蓝领移工」
值得注意的是，日本政府至今没有改变「绝不引入蓝领移工」的立场，仅开放入管法中表列的「专业人才」。因此对于任何放宽移工的政策，均会一再重申「纯为履行经济协定与拓展技术援助，绝非为弥补国内劳动力不足而引入移工」的官方立场。简单来说，就是这些都是日本做功德，好心教各国先进技术，绝不是因为缺工才开放移工赴日。
实际上从业者到官员都心知肚明，若没有几十万「实习生」的挹注，日本的许多中小工厂或农家早就因缺工而倒闭了，接下来还需寄望于新的「实习生」来拯救照服。
然而，日本政府向来对以「纯粹」与「单一」为傲的日本社会主流意识形态，扮演着关键的建构与推动角色，也因此日本社会中的少数族群至今仍饱尝被漠视的辛酸。即便缺工已如燃眉之急，长年对民众宣称日本「没有蓝领移工」的日本政府，在担心社会反弹下，也始终不敢戳破这件国王的新衣，表明要引入（早已实际存在于日本社会的）「移工」甚至是「移民」。
即便缺工已如燃眉之急，日本政府仍长年对民众宣称日本「没有蓝领移工」。 图／路透社
在这样掩耳盗铃的背景下，这套从90年代以降，透过EPA以及技能实习法、入管法拼凑起来的「移工」政策，虽然至今实质缓解了日本缺工之急，但仍有许多问题存在。
首先是无法主动以移工政策满足劳动力缺口问题。实际上若要开放移工，并不一定需要签订门槛较高的EPA，可以采比较简易的单项双边协定，甚至是日本片面开放门户即可。但囿于前述的政策宣示，移工非得是「落实EPA之一环」不可，即便照服员将有数十万的人力缺口，仍旧无法主动积极导入移工。
其次则是移工的人权问题，许多是源自于「技能实习」的名目之下，在待遇、职场转换、劳资协商等方面所受到不利对待。无论如何强化监理，恐怕均难以获得真正解决。而新移工／移民在日本生活所需的教育、文化、宗教、社福等基础设施与政策，在政府与社会有意视而不见下，均难以被提上政治议程。
日本的「移工」政策，基本上就是透过EPA以及技能实习法、入管法拼凑而成，长远而言不仅无法解决劳动力流失的困境，对于日本境内的外籍移工而言更是缺乏保障。 图／法新社
▌漫漫照服路，治本之道何在？
对于日本照服的未来，较为乐观的看法，是认为日本既然先一步踏入高龄化社会，因而得以引入他国的青壮劳动力支撑照服需求。何不趁机发展照服产业，日后随着各国陆续进入高龄化社会，照服需求必定增加，届时就可活用曾赴日实习、工作的各国照服员，拓展日本照服产业版图。
但也有学者指出，先不论照服产业化的弊端，若不扭转目前照服员低薪重劳动的血汗现况，根本不可能发展出什么成熟的产业，大幅开放移工恐怕反而会加剧劳动条件的恶化。因此应考虑在政策上持续调高照服员待遇，或是将其工作范围限缩在专业性的照服工作上，以减轻其负担。
但以日本政府财政的严苛环境而言，恐怕很难大幅调高照服员待遇。而若减少照服员的工作项目，但受照服者的需求并不会因此消失，则恐怕将回过头来加重其家人的负担，开照服公共化的倒车。
无论如何，引入移工作为低成本劳动力来满足照服需求，很明显只是治标不治本。台湾的薪资远低于日本，又要求移工必须二十四小时在宅照服，劳动条件与人权状况均劣于日本。至今仅是间接受惠于日本的高门槛，而得以成为移工选项，但在今年日本降低门槛后，危机恐怕就近在眼前。对此，除了「再找别国人力补充」之外，我们实在需要更有远见的规划。
在人口结构不均与国家财政环境严峻之下，引入移工作为低成本劳动力，只是短暂延长长照系统的崩盘时间，终究治标不治本。 图／路透社