經濟日報社論／氣候變遷 官方應扮更積極角色

2023年11月联合国气候变迁大会COP28，首次将「逐步减少（phase down）化石燃料」写入最终文件。路透

气候变迁危机已是全球共同面临的问题，台湾自然无法置身事外。这几年，蔡政府修订「气候变迁因应法」，设立碳权交易所，改制环境部，公布「2050净零排放政策路径蓝图」，并正式启动碳费的课征，净零碳排几已成为一场社会全民参与的绿色革命。然而，这么重要的一场战役，我们却看不到财政部的角色，殊甚遗憾！

解决碳或温室气体排放问题的方法很多，但碳定价是迄今在学理或实务上皆被各国公认为最有效率的政策工具。碳定价概分为二类，一为碳权交易机制（emission trading system； ETS），另一为碳税的课征（carbon tax）。简言之，就是透过价格机制将外部成本内部化，并借以矫正人们过度破坏环境的不当行为。根据世界银行的资料，截至2023年3月为止，全世界采行碳权交易机制的国家计有36个，开征碳税的则有37个，且两者并无互斥可同时并行实施。

不管采行什么方式的碳定价都具有一共同点，就是皆能为政府创造一笔可观的收入。其中，ETS是透过政府对碳排放权的配售或拍卖产生收入，碳税则系借由政府课税权力的行使而创造税收。这笔政府收入的分配使用，不但事关民众或企业对碳定价的支持态度，甚而还可能会影响到该项政策实施的最后成败。所以，全球采行碳定价的国家莫不对这笔收入予以合理规划与运用。

台湾虽然成立了碳权交易所，但由于尚未采行碳排总量管制与交易制度，碳权的交易乃来自碳排自愿减量专案而不是总量管制下的配额，故政府尚未有配售或拍卖收入。另一方面，预定2025年正式实施碳费课征，先期大约包括512家碳排大户。根据气候变迁法第33条规定，不论是拍卖╱配售所得或碳费收入，全部纳入温室气体管理基金，专供执行温室气体减量及气候变迁调适之用。换言之，政府的碳定价收入将全数专款专用而不进入国库统收统支。

比较特别的是，我们课征的是「碳费」而非一般国家实施的「碳税」。二者的差异主要在于主管机关与收入用途的不同。碳费为环境部职掌，碳税则归财政部管；碳费收入乃指定用途，碳税收入则统筹运用。气候变迁法第5条虽规定政府相关法律应「依二氧化碳当量，推动温室气体排放之『税费』机制」，但显然蔡政府决定选择让碳费先行。

其实，我国早在第二次（1988-1989）与第三次（2008-2009）税改时，就曾经对能源与污染的课税进行过讨论。尤其是，第三次税改还提出一非常完整的能源及环境税改革架构。可惜时逢全球性金融海啸，因为顾虑及改革过程可能对经济造成雪上加霜的冲击，终未能成功。但也因而让各界更清楚地了解到在能源与环境议题上，财政部应扮演的角色并不会输给环境部。尤其在税费机制的建构上，甚至比环境部还更重要。

碳税的课征可以提高制造碳排的成本，诱使民众节约使用能源、减少温室气体对地球的破坏。

此外，政府若能利用这笔收入，投资基础建设、增加教育与健康支出、补助社会弱势甚或对其他税目（综所税或营所税）减税等，则更可进一步扩大其经济效益，此亦即课征碳税产生的「双重股利」。

反之，由于碳费的收入乃限定于温室气体管理基金的用途，故无法发挥类如碳税之效果。而这也是为何多数国家课碳税而非碳费，且税收中高达七成以上皆为一般用途的主要原因。

碳费固然可以帮助政府解决气候变迁问题，但碳税却更可以帮助政府顺利推动税改与增进民众福利。我们期待财政部能以更恢宏的格局来对待碳税的课征，并将之整合进宽广的租税与福利架构中，俾为台湾未来创造一有益环境、财政与成长的三赢局面。