日不落的大英國協？從殖民連帶，到全球治理的轉型嘗試

当全世界焦点都放在巴黎恐怖攻击以及土耳其击落俄罗斯战机的同时，地中海岛国马尔他却正于11月27至29日举行第24届大英国协首脑会议。 图／路透社

北美的加拿大、东南亚的马来西亚、加勒比海的牙买加、南太平洋的万那杜跟东非的马拉威，这五个天南地北相距甚远的国家之间，有着什么共同点？

当全世界焦点都放在巴黎恐怖攻击以及土耳其击落俄罗斯战机的同时，地中海岛国马尔他却正于11月27至29日举行第24届大英国协首脑会议（Commonwealth Heads of Government Meeting, CHOGM）。和当今风起云涌的世界局势相比，大英国协首脑会议相对地在媒体上显得非常没有存在感，甚至令人感到陌生。然而，这场会议的出席着却各有来头，不仅全球53个国家与属地的领导人与会，参加各国的总人口数更逼近22亿——约莫是世界人口的三分之一。

这个会议重要吗？回答这个问题前，要先从「大英国协」是什么碗糕开始说起。而从名字不难猜出，这跟「英国」一定脱离不了关系。

20世纪初期的英国在几个世纪下的殖民扩张，已经成为世界上第一个全球性海权帝国。由于领土遍及全球，照耀疆土的太阳永远不会下山，又称作日不落帝国。然而，英国的荣景在两次世界大战的消耗中急遽衰退，加上民族自决的主张，以及各地追求独立的武装与非武装冲突，使得财政上已经无法再维持殖民地庞大开销的英国，在二次大战结束约莫十年后开始让各殖民地独立。

大英国协成员分布地图：全球53个国家与属地，总人口数更逼近22亿——约莫是世界人口的三分之一。 图／维基共享

▎帝国荣光的最后尝试

为了维持昔日影响力，并作为对前殖民地经济与政治上持续对话的平台，于是在各殖民地独立之余，英国成立了「大英国协」（Commonwealth of Nations）此一国际组织，作为英国跟前殖民属国、属地之间的连带桥梁。

由于大英国协各国的连带是基于「共同被英国殖民」的历史，因此和以地域或者产业等共同特性组成的国际组织也十分不同——大英国协是个会员国彼此差异很大，除殖民背景外几乎很难找到一致性的国际组织。在国协内，你看得到诺鲁这种世界第三小的珊瑚礁岛国，也看的到全世界人口第一位的印度；看得到东南亚热带大国马来西亚，也看得到寒带的加拿大。此外，大英国协没有明文的组织章程，其目标与定位是在历届会议里透过发表各种宣言来逐渐确立。若以第一届首脑会议发表的新加坡宣言观之，这是个「独立的主权国家之间基于各自的政策，为彼此人民的共同利益而合作，以及促进国际社会的相互理解与世界和平而自愿组成」的国际组织。

自1971年在新加坡召开第一次CHOGM以来，迄今已经在世界各地的成员国召开了24次的首脑会议。随着时代的变迁，与会讨论的主要议程也跟着不同。在过去，CHOGM除了成为各国与前宗主国英国在援助发展上讨价还价的场域外，也做为会员国之间彼此建立集体行动连结，维系旧有的经济贸易连带，以及有时候成为解决各会员国国内冲突的重要平台。

威廉王子夫妇2012年访问国协成员国——索罗门群岛。 图／路透社

▎前殖民地内政冲突处理

以1998年南太平洋索罗门群岛发生的族群动乱为例，大英国协秘书处起初派遣调停特使团介入，并扶植双方同意的领导人上台重组政府，然而2000年后新一波大规模的冲突又使新上任总理无力控制局势，于是辞职下台。情况一直持续至2003年，在多次调停无效后，才由澳洲、纽西兰、斐济等区域内较具规模的会员国等国组织维和部队介入，要求两方停战并展开政治协商。持续于索罗门群岛监控协商进程，避免族群冲突再次燃烧。

大英国协之所以介入索罗门的动乱，而不需要将事件上纲至联合国层级，是因为区域内缺乏强而有力的国际组织，使其可扮演的角色相对而言变得重要，以及介入一举没有冲击到国协内大国的利益所致。当类似的内战问题发生在斯里兰卡，国协能扮演的角色相形之下就非常无力。

斯里兰卡自1948年独立以来，占全国74%人口的佛教族群即成为主导政府的力量，而占18%人口的印度教徒则盘踞在东北地区，双方由于文化差异衍生政治冲突，自1983年开始爆发内战。大英国协本应可以如调停索罗门群岛般地介入，但却因南亚强势会员国——印度——而遭受或明或暗的各种杯葛。

在斯国内战中，印度政府对于北部印度教叛军「塔米尔之虎」（LTTE）不仅大力支持，甚至默许其在印度边境省份建立训练基地。即便大英国协试图调停冲突，但和平对话的尝试往往也因印度的介入、反对，而难以施力。

最终，这场内战一路打了将近30年，才在2009年以政府军惨获全胜而告终。期间，除了偶尔搭个桥、来个和平对话外，国协几乎只能对态势的发展干瞪眼而未见积极。

一位塔米尔女性试图寻找她在内战中生死不名的亲人。 图／路透社

▎国协与地缘政治的角力

作为一个全球性的国际组织，大英国协却深受不同地区的地缘政治所影响，而无法在国际事件中采取稳定、一致的处理方式与立场——这也正是大英国协为人诟病的问题。

和非洲联盟或欧盟等更紧密结合的国际组织不同，大英国协并没有一个明文规定的军事合作或维和机制，本身也不设有常备部队。这样的先天缺乏，使其难以成为一股足以震慑冲突中各个行动者、迫使其走上谈判桌的力量。

当遇到重大政治性的议题，或者要形成一致的行动时，由于国家之间差异甚大，发展高度不均，在国际政治的阶序不对等，以及会员遍及全球缺乏连带感，往往让国协难以找出共同利益，原本期待的政策对话场域往往沦为各说各话的迷你联合国，无法真的对国际事务做出实质贡献或有力的反应。更有甚者，在遇到会员国之间彼此的利益冲突时——尤其是会员国们跟「老大哥」英国之间的利益冲突时，不只对话难以开展，有时甚至会冲击国协根本的存续必要性问题。

这个现象在国协面对过去南非共和国，实行种族隔离统治的问题时，尤为明显。

国协内为数众多的非洲国家与宗主国英国之间，本来就因殖民遗绪与持续性的经济剥削，彼此存在着不少歧见。1961年，南非白人政府透过限制黑人投票权、下修白人投票权至18岁等方式，技术性地在维持白人优越统治的体制下，让南非由「属地」独立成为主权国家；但这件事情让国协内的非洲成员大表不满，由于南非从属地变成共和国后，必须以新身份再次加入大英国协。因此非洲国家联合其他第三世界的会员国，合作「否决」了南非的加入请求。自此，南非撤出国协长达33年，直到以曼德拉为首的黑人政权执政后，1995年才重新加入。

两位前南非领导人，曼德拉与戴克拉克。 图／路透社

在这长达33年的过程里，南非白人政权仍然试图透过英国等国协内的白人国家，找寻可以重新加入国协的「破口」，并想透过加强与国协非非洲国家之间的贸易，来抵抗非洲各国针对南非所坚持的种族隔离政策而实施的经济制裁；非洲各国的国协会员，也把CHOGM视为重要的攻防点，试图主导联合各国对南非的制裁，尤其是迫使英国这个和南非贸易量甚钜的国家一起行动。

1985年，在加勒比海岛国巴哈马首都拿骚举行的首脑会议中，南非问题就几乎逼得国协濒临解散。印度、加拿大、澳大利亚及尚比亚组成的协调团在商讨无效后，时任英国首相——柴契尔夫人更宣称「对南非实施经济制裁，会损及英国经济利益」，并表达了绝对不不会同意制裁的立场。而英国立场的摊牌，也使非洲国家无法以完成对南非的制裁包围网，而柴契尔夫人甚至以「准备下周在联合国的演讲」为由，拒绝在CHOGM的会议结尾，针对各国对其力挺南非的立场质疑做出回应。

此般高姿态使得国协内扬言退出的呼声高涨。但由于各种英国给予的援助发展、贸易特权还是透过国协的架构来商谈，加上当时非洲各国的产业发展仍延续着与殖民时期、对英国母经济体倚赖的不对等世界分工关系，使得后来会议结束后，没有任何国家「愤而」退出国协。

柴契尔夫人（右）在政策上一直坚定支持着南非——即便南非坚守自己国内的种族隔离政策（图为1984年南非前总理波塔访问伦敦）。 图／欧新社

▎存续之辩

如今，大英国协逐渐面临到存续与否的论辩。除了国协的存在无法对冲突有效调停之外，后冷战时代，区域组织的建立与统合的日渐紧密，这也使得国际政治环境迥异于1950年代的现在，透过国协政经合作与解决问题的框架，不再那么吸引人。

早在1991年西非狮子山共和国内战里，「西非经济共同体」（Economic Community of West African States, ECOWAS）在调停上的重要性，就已超越同时也插手斡旋的大英国协，甚至由联合国安理会所通过的1132号维和决议，也都委由ECOWAS执行——相比之下，大英国协能够直接采取的行动，却只是暂停狮子山共和国的会籍而已。虽然大英国协秘书处也透过非洲的会员国提供急难物资处理等维和后勤支持，在和平协议签订等政治议程上，亦只是扮演着类似道德担保人（Moral Guarantor）的角色。但实质而论，在以国际政经结构来箝制内战的网络里，国协已不具备足以仰赖的影响实力。

在世界体系结构崩解重组的当代，区域性的集体力量、新兴大国(中国、印度)的政经影响，都撼动着大英国协的影响力。当各国习惯透过区域组织解决问题、国内投资与援助发展光靠中国就吃得很饱时，大英国协那套英国重诸国轻的翘翘板，自然也产生了反向的倾斜。如今的大英国协，与其说是各国跪求英国，不如说是英国需要各国，来维系其大国的国际地位与影响力。

如今的大英国协，与其说是各国跪求英国，不如说是英国需要各国，来维系其大国的国际地位与影响力。（图为2014年威廉王子夫妇访问纽西兰。） 图／欧新社

▎新时代的大英国协：全球治理的对话平台

在压力下，以英国为首推动的「大英国协改革」，正加紧脚步进行着。高度全球化的21世纪、逐渐产生在各领域的跨国界议题，都需要国与国之间消弭界限的协力合作，使之可被有效的全球治理——这给予了大英国协从殖民记忆，转型为国际重要对话场域的契机。

2009年于千里达与托巴哥首都西班牙港（Port of Spain）举行的CHOGM，即由英国主导，在会中成立了以马来西亚前首相巴达威（Abdullah Ahmad Badawi）为首的改革小组，针对国协内政府与非政府组织收集「改革建言」，并于2013年在澳洲伯斯召开的CHOGM通过《A Commonwealth of People: Time for Urgent Reform》宣言。

宣言揭示的其中一个概念，即是要透过大英国协中的新兴各国，在不同领域的国际事务上透过国协平台进行沟通，并借由新兴国家的影响力量，扩散并建立共同的立场共识，以希望能影响更上位的国际组织——也就是联合国的决策，与其互为推动全球治理上的助力。

不过，批评者则失望地认为，改革并没有触及大英国协组织过于松散、不具要求会员国遵守共识决议的强制力、缺乏如欧盟的共同安全与防务机制...等问题，往全球治理方向走的改革仍会遇到各自为政、互不承诺的困境。在组织缺乏约束前提的状况下，就算年年喊出「改革」宣言，也仍只是空洞无意义的政治口号。

较乐观的意见则认为，在联合国安理会占了4个理事国席次、并提供47%联合国维和部队军力的大英国协，若能在联合国架构之外，凝聚世界上四分之一国家对全球性议题的共识，即便不是leader，然成为强而有力的follower，对国际社会推进包括跨国公共卫生、环境、贫穷、人口流动与反恐等议题的议程推进，依然大有助益。

在组织缺乏约束前提的状况下，就算年年喊出「改革」宣言，也仍只是空洞无意义的政治口号。（图为2015年参与CHOGM的英国女皇的背景。） 图／美联社

▎2015CHOGM

今年11月25日在马尔他召开的CHOGM，其会议主轴「Adding Global Value」本身就在揭橥上述的转型方向。期待透过国协内的讨论，加强各国对于全球性议题的共识，由国协会员国作为行动者，外扩影响力到各自周遭非国协国家。

其中，全球气候变迁的问题更是2015年CHOGM焦点中的焦点。由于大英国协中有将近五分之一的国家，有正面遭受全球暖化、海平面上升等气候冲击的的南太平洋与印度洋的小型发展中岛国（Small Island Developing States, SIDS），也有印度、南非等碳排放量大的新兴经济体，以及加拿大、英国等已开发成熟经济体；且在CHOGM结束后紧接着11月30日登场的，就是在巴黎召开讨论取代1997年京都议定书之后，可能做出重大突破的延宕多年迟未定论的新气候协议的联合国气候变迁会议COP21。

在本次会议上，加拿大总理承诺将额外提供26.5亿美元资金给予开发中国家对抗全球气候变迁。而印度则是持一贯的抵抗立场，认为新的减碳目标过于严苛，且会冲击该国数亿人的生存，主张已开发国家需要负担更多责任。联合国秘书长潘基文、COP21地主国法国总统奥朗德也特地应邀出席，并针对气候变迁议题发表谈话。

本届CHOGM俨然就像是个小型的COP21会前会，也是观察本届气候变迁会议结果如何的风向球，重要性不言可谕。各会员国在COP21中的立场与行动将如何？是否真能因为CHOGM而得到更进一步的共识，促进新气候协议的进程？也是考验着大英国协在国际上的重要性，以及在既有结构限制下，朝向全球治理的改革能否成功的一关。

在既有结构限制下，大英国协的改革能否让其成功迈向全球治理的目标？ 图／美联社