财税部门部署新一轮财税改革，破解基层财政困难问题

党的二十届三中全会结束后，财政部、税务总局已传达学习会议精神，落实全会部署的改革任务。其中推动深化财税改革成为重点，这涵盖改革方案研究、制定、出台、落实、评估等环节。

而新一轮财税改革部署的具体内容，有待将要公开的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）全文加以揭晓。

近日，中央财办分管日常工作的副主任韩文秀在中共中央举行新闻发布会上透露，此次《决定》在深化财税改革方面，针对地方政府和基层财政困难，提出要完善中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源，提升市县财力同事权相匹配程度，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例，不得违规要求地方安排配套资金。要研究同新业态相适应的税收制度。探索实行国家宏观资产负债表管理，优化各类存量结构调整。

多位财税专家告诉第一财经，新一轮财税改革思路举措针对性很强，直面关键问题。比如解决地方政府尤其是基层财政困难方面，通过改革央地关系，一方面增加地方财力，另一方面降低地方支出比重等，从而逐步解决地方财政困难问题，更好发挥财政在服务中国式现代化中的财力保障和制度支持。

增加地方自主财力可选路径

19日上午，财政部党组召开专题会议，传达学习党的二十届三中全会精神，研究部署财政部学习宣传贯彻工作。

此次会议强调，财政部要深化财税体制改革，建立健全与中国式现代化相适应的财政制度，为更好发挥财政职能作用提供坚实制度保障。要坚持不懈以钉钉子精神抓改革落实，进一步增强责任感和使命感，当好改革促进派、实干家，建立健全涵盖改革方案研究、制订、出台、落实、评估等各环节的闭环管理工作机制，构建上下协同、条块结合、精准高效的改革工作格局，确保改到位、抓到底。

国家税务总局19日召开党委（扩大）会议，传达学习党的二十届三中全会精神，研究部署税务系统贯彻落实措施。

上述会议要求，要强化“一把手”负总责、班子成员分工负责、层层督进、环环紧扣的抓落实工作机制，逐项细化制定改革落实的任务书、路线图、时间表，确保把责任压实到岗、明确到人、具体到事。要着眼大局顺应大势，把握好方式方法，统筹好收与支、税与费、增与减、稳与进，着力营造良好改革氛围，确保各项涉税改革任务不折不扣落地见效。

尽管新一轮财税改革具体内容有待《决定》全文公开才能揭晓，但前述韩文秀的表态，已经明确解决基层财政困难成为深化财税改革的一大重点任务，其中之一就是增加地方自主财力。

中国财政学会副秘书长冯俏彬告诉第一财经，所谓地方自主财力，简言之就是地方根据实际有权安排使用的财力，这包括归地方所有的税收、收费，以及部分没有使用方向限制的上级转移支付。

“地方自主财力中，最为核心的还是税收，因为收费并不可靠，波动较大，比如土地出让收入等。事实上中央一直希望地方有稳定的自主财力，并减少对转移支付依赖。当前地方财政困难问题，部分地方债务负担较重，需要标本兼治，解决问题。”中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经。

这也使得拓展地方税源，成为增加地方自主财力关键。但如何拓展地方税源，各方有不同看法，目前最受关注的无疑是万亿级税种消费税。

消费税是针对烟酒油车等特殊商品开征的一个税种，目的在于抑制高污染、高能耗、不可再生资源、奢侈品等商品消费，引导健康和绿色消费，并筹集财政收入。去年国内消费税收入规模高达1.6万亿元，为中国第三大税种。不过它属于中央税种，收入不归地方。

早前国务院明确在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。这也使得外界对消费税部分划归地方多有期待。

不过乔宝云认为，消费税收入划归地方并不是最好的选择，而且即便部分划归地方也仅限于增量收入，对地方财政收入的影响和意义没有外界认为的那么大。

他解释，消费税并非为了鼓励消费，而是抑制消费，从这一税种性质来说，收入并非越多越好，而是希望通过增加相关产品税收成本来减少相关消费。如果把烟酒等消费税划归地方，地方为了增收，变相鼓励辖区居民抽烟喝酒，这显然有悖于消费税初衷。而且目前国务院明确要保持中央与地方既有财力格局稳定，部分消费税税目征收环节后移划归地方收入仅限于增量收入，存量收入依然归中央，因此对地方收入增长不应过于乐观，影响有限。

比较适合作为地方税种的房地产税，虽然立法和试点工作早已有所部署，但在当前房地产低迷形势下，专家普遍认为当前不适合推出。而官方早已暂停了房产税试点安排，房地产税立法也不在近些年全国人大常委会立法工作计划中。

目前地方财政收入主要来源于中央和地方共享税种增值税和企业所得税。其中增值税央地五五分成，企业所得税央地六四分成。从增值税和企业所得税入手来增加地方可用财力，也是一个可选方案。

财政部原部长楼继伟近日在第九届国际保险节发表主旨演讲时，认为缓解当前财政困难，有必要提高财政收入占国内生产总值比重。而增加财政收入，可以采取将增值税基本税率13%提高至17%，并对增值税留抵退税实行即征即退，并坚决遏制预缴税做法，这样企业的税负感不会明显增加。企业所得税提高税率的空间不大，但是清理过多碎片化的优惠政策，有可能提高企业所得税收入。

提高增值税税率得到一些业内专家认同，但在当下部分企业经营困难、国内有效需求不足、预期不稳等现实情况下，也有专家认为真要实施难度较大。

乔宝云表示，提高增值税税率，的确是提高税收收入占国内生产总值比重的一个很好选择。对于企业来说，肯定不喜欢提高增值税税率，但如果做好相关配套举措，给予企业稳定预期，其实可以很大程度消除负面影响。比如加强税收法治建设，保障好纳税人合法权益，财政收入增加同时要提升公共服务。

相比于提升增值税税率仅限于探讨层面，清理不合规的税费优惠、财政补贴行动等正密集展开。即将于8月1日实施的《公平竞争审查条例》，将加快清理地方招商引资中滥用税费优惠、财政补贴政策。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，对于当前宏观税负持续下行的问题，有必要进一步稳定宏观税负。对于一个大国而言，没有一定的宏观税负和财政汲取能力，难以应对各方面的风险挑战。

“稳定宏观税负一方面是推动减税降费从规模数量型转向效率效果型，另一方面是研究新经济形态下的税收体系构建，比如数字经济和平台经济背景下部分尚未纳入征管的经济活动可以成为新的税源，以及可以研究探索数字资产税等。”罗志恒说。

冯俏彬表示，地方自主财力中，也包括部分转移支付。这也意味着未来财政转移支付改革将继续推进。

近些年转移支付一大改革要点，正是逐步增加一般性转移支付，并向中西部财力薄弱地区倾斜，完善分配方法，促进地区间财力分布更加均衡。未来这一改革会继续推进，以增加地方自主财力。

提高中央支出占比，减轻地方负担

罗志恒认为，当前中央与地方事权与支出责任划分中，中央财政支出占比偏低，地方政府承担了过多的事权和支出责任，容易推升地方政府债务风险。

《决定》提出要完善中央和地方财政关系，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例。罗志恒说，2023年，地方一般公共预算支出达到23.6万亿元，超过了全国一般公共预算收入的21.7万亿元；地方一般公共预算支出地方占比为86.1%，远高于国际平均水平。

乔宝云表示，目前中央与地方一般公共预算收入占比来看，中央和地方大概对半分。而支出来看，中央财政支出占比约14%，地方高达约86%，中央财政支出占比明显低于地方，而且从国际对比来看，中央财政支出占比过低。

“从国际经验来看，一般来说中央和地方收入占比六四分，而支出比例方面，中央大概40%，地方60%。我国中央财政支出占比较低，主要跟国家行政体制有关系。未来提高中央支出占比，显然需要推进行政管理体制改革，而且这一改革是逐步过程，中央财政支出占比提高也是一个渐进过程。”乔宝云说。

冯俏彬表示，从新一轮财税改革透露信息来看，解决地方财政困难显然需要两条腿走路，一边增加基层自主财力，另一方面加强中央财政事权，提高中央财政支出比例，减轻地方财政支出压力。

罗志恒认为，对于预算体系中缺乏资本预算以及国家资产负债表在财政管理上发挥作用不足的问题，上述《决定》要求探索实行国家宏观资产负债表管理，优化各类存量结构调整，这有利于让债务与资产更好对应起来，约束债务扩张，同时有利于盘活资源资产。

乔宝云表示，财政支出一种是经常性支出，如公务员工资等。另一种是资本性支出，它相应形成资产。过去为了搞清政府家底，近些年各级政府也都在编制资产负债表，这很关键。比如谈地方政府债务的时候，不谈对应的资产，毫无意义。假如一个地方负债500万元，但对应资产价值2000万元，那么评价风险看法就会不同。

“此次中央提出探索实行国家宏观资产负债表管理，优化各类存量结构调整，意味着未来会加大对政府闲置资产盘活力度，化解债务问题。”乔宝云说。

冯俏彬认为，国家宏观资产负债表管理问题，将跟建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制相关联，可以进一步明晰地方有多少资产、发多少债，增强市场定价能力，逐步解决地方债务问题。

罗志恒表示，党的二十届三中全会提出要深化财税体制改革，有利于解决当前短期财政紧平衡和债务风险问题，同时有利于更好发挥财政在服务中国式现代化中的财力保障和制度支持。