对美国会工作的外交迷思

（美联社）

美国参议院外委会酝酿多时的《台湾政策法》，原本内容严重跨越美中关系「红线」，各界预期将掀起另一波大浪。结果在各方角力的斡旋之下，日前修正通过。虽然表面上一场「完美风暴」就像日前台风一样，暂时过去，但是台湾再度卷入美中之间的台风季节里，下一波暴风圈不知何时再来。

《台湾政策法》两度延审，显示美国国会内部未达成共识，而且美国行政部门唯恐该案影响「拜习会」，尤表关切。月前美国副国务卿雪蔓约见中国驻美大使秦刚「预告」此事。陆方自然不悦，威胁将予「摊牌」。其后美国国安顾问苏利文及媒体发出警告；前副国务卿阿米塔吉也呼吁美国应着重对台实质帮助，而非「象征作为」。在此风暴前夕，我外交部竟将该法案誉之为「旗舰级挺台法案」，表示「欢迎与感谢」，浑然不知其中对于台湾可能带来的凶险。

如今该法案初审通过，后续过程仍充满不可预知的变数。然其显示的背后意义，则是我政府当前对美「国会游说」已窄化为「民进党党意与台独目标」。台湾人民的生计安危与永续发展，甚至于美国的外交利益，似乎不在考量之中。

台湾囿于缺乏邦交，不能公开直接地与各国行政首长交流，只好借助于限制较少、易于操作的国会联系，这是无奈的现实。但外交事务方面，国会议员大多扮演「边际功能」的角色。台湾苦命外交的基本面仍当「以行政部门为主、以国会议员为辅」。

不幸的是，我对美外交已「不对称地」偏重国会联系。美国行政部门在高唱美台关系「坚若磐石」后，对于「印太经济架构」及「晶片四方联盟」等台湾关切的实质需求先后回绝，态度果然坚若磐石，蔡政府被迫转向国会取暖。然而即使国会工作也流于炒作敏感议题，诸如《台湾旅行法》与《台湾保证法》等，都是华而不实的「国会意见」，毫无行政拘束力。

1979年台美断交，我对美国国会工作达到高峰。当时亲台国会大咖，诸如参议员高华德、赫姆斯与麦肯等人，俱为美国股肱重臣。我们对美国会工作发挥了期待的效果，最具代表性的范例就是《台湾关系法》的通过与李登辉的访美康乃尔大学之行。

当时还有一个重要背景：冷战时代美国行政部门常在重大棘手的国际事务上与国会「唱双簧」，彼此有默契地扮演「Good guy/Bad guy」角色。而且大陆尚未崛起，反制力量有限。相对地，台湾荣居亚洲「四小龙」，较有财力余裕支撑国会联系的相关工作。

如今这个场景全变了。首先，21世纪以还，美国行政部门在外交事务上的权力高涨，国会制衡的角色渐趋式微。试问：小布希捏造理由攻打伊拉克、川普脱群排欧、拜登贸然撤军阿富汗，这几件让美国颜面无光的事，国会可曾有效地预防或制止？

美国会议员在国际事务方面大多鹰派。台湾在民进党执政后国势日颓、财力困窘，我们的国会工作必须慎选目标、量力而为。《台湾政策法》的主要提案人日前访台，曾就晶片与华航购机等案游说我方，其间是否有利益交换，不得而知。但后续协商，除了美中磨合以外，涉及美国行政与立法部门、甚至两党间的角力，都是期中选举的Sideshow。台湾涉入其中，是否明智？

台湾对美国会工作具有深远的历史背景与庄严的国安意义，是一项需要谋略与智慧的外交工程。如今美中台关系迥异以往，我们期待「国会工作2.0甚至3.0」的出现，确保神圣的外交大业不受任何政党的挟持。（作者为前大使、国立清华大学副教授）