海纳百川》军机处、侍从室与赖清德的委员会执政体制（顾立民）

（图／本报系资料照）

日前赖清德总统宣布将成立「国家气候变迁对策委员会」、「全民防卫韧性委员会」与「健康台湾推动委员会」，引起外界不少争议，认为这是叠床架屋之举，甚至有可能造成「大总统，小阁揆」。总统成立委员会非始自赖清德，李登辉、陈水扁、马英九与蔡英文都曾经成立各种性质不同的委员会、办公室或工作小组。但赖清德成立委员会之所以引起轩然大波，主要是因为三个委员会所涉及的范围，几乎已经涵盖行政院主要部会的业务，尤其「全民防卫韧性委员会」更是如此。再加上赖清德从政以来，给外界的印象就是作风强势、控制欲强、偏好挑战既有体制或惯例，不免令人担忧委员会日后会成为「太上行政院」，让政府成为赖清德「一个人的武林」。

其实，无论是中华民国宪法或是总统府组织法，都未明文授权总统得设置各种委员会，显然这是总统个人从宪法所赋予之国家元首地位与相关权力，自行扩充解释而产生的体制外机构。在近现代中国历史上曾经两度出现直属于国家元首的类似机构，一个是大家耳熟能详的清代军机处，另一个是比较少人听过的国民政府军事委员会委员长侍从室（简称侍从室）。

清代军机处设立始于雍正，主要处理朝廷用兵西北的军需机密事项，本为临时性质，雍正十年后成为正式机构，直到宣统三年才解散。其具体执掌包括撰拟谕旨、处理奏折、参议大政并提出意见供皇帝定夺、参审大案、奉旨调查重大事件等，成为内阁（六部）以外的政务核心。军机处的设立是便于皇帝跳脱当时官僚层级繁复、效率不彰的内阁，让皇帝的个人意志能迅速有效被贯彻实施，具有相当重要的地位。

侍从室则是蒋中正为指挥剿共军事需要，于1936年1月将委员长南昌行营侍从室扩编而成，直到1945年11月抗战结束后撤销。侍从室下设一、二、三处，其中以第二处最为重要，在战时所有委员长发给各党政军机关主管的公文均由第二处承办，1942年于该处另设机要组，所有作战命令、部队调防、军事情报之传达均由该组以密电互通。侍从室主任的位阶虽比国民政府的部长低，但其职权之重要却远非任一部长所能比拟，侍从室的定位如同蒋中正个人的总部或参谋部，蒋透过侍从室来统治整个国家，成为国家运作的神经中枢。

由总统以行政命令设立的委员会与清代的军机处及国民政府时期的侍从室相较，其法律定位更加模糊，既无明确的法律授权，也不受任何组织法的规范。一般来说，为总统成立委员会辩驳者通常有两大理由：

第一，白宫与日本内阁也有设置各类委员会，用以执行特定政务。此种论点刻意忽略我国的半总统制（或双首长制）与美国的总统制、日本的内阁制不同，美国总统与日本首相都是最高行政机关首长（美国总统还是国家元首），设置专门之委员会或许可能产生职权重叠之现象，但于法并无不合。但我国宪法明文规定行政院为国家最高行政机关，首长是行政院长而非总统，有关提议设置国家行政机关是行政院的职权，总统自然不宜也不应擅自设置体制外的委员会。

第二，总统设置这些委员会只是想要广纳各界人才，以备顾问咨询而已，无须过度解读。若真是如此，根据宪法与相关组织法规定，总统可以聘任资政、国策顾问、战略顾问与国家安全会议咨询委员，加总起来超过百人以上的法定编制员额（尚不包括其他行政事务人员），难道还不够总统咨询国家大政吗？当初蔡英文成立的年金改革委员会，在总统个人意志的坚持下，实际上成为凌驾于负责年金事务的考试院与行政院，具有实质决策权力的行政机构。以赖清德总统一贯的行事风格，我们很难相信三大委员会未来真的是仅备咨询而已！

我们从总统府针对国会改革法案声请释宪的理由，已不难看出赖总统抗拒接受立法院代表民意监督的心态。因为宪法与立法院职权行使法，关于听取总统国情报告的条文所用字眼为「得」而非「应」，并未强制规定立院经院会决议排定议程后，总统就必须到立院进行国情报告。以赖清德在台南市长任内可以两百多天不进议会备询的先例，届时就算立院院会决议邀请，想必总统也可以找出一百个理由「耍赖」不去。

因此，在蓝白为立院多数的现实下，赖清德想出的巧门就是成立位阶、员额、执掌均欠缺法律明确规范，且无须到立院备询、接受监督的各种委员会，运用总统与民进党主席之地位与权力，使之成为「有实无名」的最高行政机关。如此一来，不仅阁揆将成为总统的幕僚长，各部会也将沦为接受委员会指令办事的下级机构，立委质询的将只是一群「一问三不知」的人形立牌，立法权对于行政权的监督势必会大打折扣。尤有甚者，社会大众所关心与存疑的光电、疫苗口罩、3+11破口、鸡蛋（食安）、潜舰国造等可能的弊端黑洞，也正属于这三大委员会所涵盖的范围，这又是何等令人细思极恐的巧合？！

清代的军机处与国民政府的侍从室，毕竟都是封建君权与党国体制下的产物，并不足取。如今台湾已是全球的民主化模范生，绝对不容许出现领导者意图师法故事，妄图透过体制外的委员会实现个人集权的情形。我们必须正告赖清德总统，当您大声指责在野阵营毁宪乱政，任意扩权时，恐怕您处心积虑建立的委员会执政体制，才是真正摧毁台湾民主宪政体制，走向一人集权独裁的元凶！（作者为大学教师）

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