立法院该制定紧急命令法了

（图／本报系资料照）

疫情过去，新的立法院也开议了。新选出但并未得到过半数选票的总统尚未就职，国家不能空转。立法院依立法程序三读通过法律，交由行政部门执行，国会成为民意代言人，行政部门对立法院负责，依法行政就是体现民主政治，国政不能停摆的要径。

在新冠肺炎所形成政经社会的非常状态解消，一切恢复正常。立法院开始建立自主立法的能动性，根据疫情乱局的惨痛经验，回顾相关紧急授权立法的缺失，打掉重来，依据宪法设计既可对应非常应变需要，又可防止权力扩张的法律机制，正当其时。

新冠疫情发生，常态法治难以应变的情形，原已为宪法及《宪法增修条文》所预见，正是宪法第43条规定「国家遇有疠疫，须为急速处分」的时刻，也是增修条文所谓「国家或人民遭遇紧急危难或应付财政经济上重大变故」的情形；简单地说，宪法的规定是授权总统采取紧急措施，经行政院会议之决议发布紧急命令以为应变，并由立法院于事后决定是否追认，以为控制。

但因应新冠肺炎的应变立法又是如何规定呢？以《传染病防治法》与《新冠肺炎特别条例》为例，两法都以第7条规定，授权主管机关或中央流行疫情指挥中心指挥官，「实施有效预防措施」或「必要之应变处置或措施」所为之授权，完全逸脱了宪法对紧急应变措施的控制。

第一，授权的对象究竟是谁？谁是主管机关？中央疫情指挥官得到的授权，应听行政院或是总统的指挥吗？法律没写清楚。大法官曾解释总统的紧急命令原则上不可转授权，中央疫情指挥官可以转授权吗？也不清楚。

第二，授权的应变措施，事后需限期获立法院追认吗？特别条例只规定行政院向立法院提出疫情报告，缺乏须经追认始不失效的控制。新冠肺炎期间，疫情指挥官毫无所为措施须由立法院追认，应受程序控制的法治意识。

第三，什么是「有效」或「必要」的措施呢？法律使用「必要」二字作授权，与使用「必要」二字限权，意思一样吗？主事者的理解很可能不一样。

第四，什么是「措施」呢？是发布行政命令？是为行政处分？是为强制处分？似乎包山包海，无边无际，立法院有宪法上的权力做如此毫无控制的授权吗？

第五，有预设恢复常态的程序控制吗？没有。

第六，新冠肺炎疫情是否继续存在，由谁如何认定？是任由疫情指挥官决定吗？看不出来。

第七，有了这样的立法授权，还需要由总统发布紧急命令吗？当然不需要。那不就是将宪法对于非常状态的权力控制完全解消了吗？立法院用立法使得宪法的控制旁落，合宪吗？

得此授权后，行政部门怎么做呢？简单说，一切便宜行事！可以强制人民出门戴口罩，否则处罚；可以电子追踪足迹，不受控制；可以强制居家足不出户，形同拘禁；可以限制旅行自由，不许出国；可以不按照法律程序发布行政命令（例如以图示、发布新闻，甚至以简报软体发布命令）试问，还有什么不可以？

紧急状态因需要特殊的措施，就会形成非常态的权力扩张，威胁民主与法治，不可不设足堪对应的立法控制，确保非常时期的权力扩张不致形成新常态，积重难返。非常状态慌乱中通过紧急授权立法，对行政部门开出空白支票，将权力倾囊相授，全无控制，绝不是好办法。惩前毖后，在社会恢复正常时，依宪法要求，周延考量如何妥善制定非常状态的紧急命令法，设定授权的规范，确保权力在法治轨道上运作，立法院其有意乎？（作者为东吴大学法律研究所教授）