民宿发展两极分化严重 专家:立法要先乡村后城市
今年的清明小长假，很多人放弃跟团游，而是选择了自由行，由此也可以发现旅游市场的一个新变化，越来越多的人放弃传统酒店选择特色民宿。
眼下，国内民宿行业两极分化趋势明显，民宿投资者有的萌生退意，有的依然坚守。面对旅游业未来发展的新形势，民宿业发展该如何破题？一些业内人士近日接受《法治日报》记者采访时指出，民宿要健康发展、规范发展，必须纳入法治化轨道，依法开办、依法运营。制定旅游民宿法规，构建旅游民宿发展的法治基础，是推动旅游民宿高质量发展的有效措施。
民宿行业分化严重
今年清明小长假，北京的刘女士原计划带全家人去福建厦门游玩。作为较早尝试民宿的资深驴友，不管是境外游还是境内游，她都比较倾向选择有特色的民宿。“预订民宿要比星级酒店的家庭套房划算得多，而且现在很多民宿都提供个性化服务，有的地理位置也很不错，就在景区之中。”
尽管刘女士提前一个月就开始寻找民宿，但由于疫情影响，大家都选择国内游，位于稀缺资源区域内的、口碑不错的民宿一房难求，直到最后也没有订到心仪的民宿。与此同时，大多数民宿却供大于求，乏人问津。“要么位置不行，要么看照片就觉得不好，感觉就是普通的家庭旅馆，但价格却跟星级酒店差不多。”
浙江大学城市学院文化和旅游法治研究中心执行主任胡斌长期关注民宿业发展问题。在调研中他发现，目前国内民宿业存在两个突出问题：一是行业分化严重。大多数一般民宿供大于求，盈利能力不足，投资回报周期过长甚至无法收回投资的也很多，极少数则供不应求，由此导致出现进入和退出民宿行业的人数量同时增加的奇怪现象。二是城市中民宿发展矛盾加剧。由于一些民宿直接开在住宅小区，相邻权问题比较突出，很容易导致社区关系紧张。由此造成目前很多地方的政策都收紧了在城市居民小区开办所谓民宿的经营行为，无形中提高了民宿业的门槛。
各地探索治理模式
对于民宿，虽然目前我国并没有统一的法律法规，但是不少地方纷纷结合本地实际探索民宿治理模式。
比如，早在2016年颁布实施的《浙江省旅游条例》就明确提出了有关民宿的概念。广东省则出台了省级层面规范民宿的政府规章《广东省民宿管理暂行办法》。上海、北京、重庆、海南、苏州、成都、济南等地也纷纷出台了有关民宿的规范性文件。除此之外，国家层面相关部门出台了民宿行业标准，各地也出台了很多民宿地方标准，但这些标准都是推荐性的，不具有强制力。
值得一提的是，今年1月1日起，民法典正式施行。其中第二百七十九条规定，业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。
“在住宅小区开办民宿属于‘住改商’经营行为，对小区其他业主的生活会带来较大影响，除应遵守相关规定，依法向市场监管、文化旅游、公安等部门办理相关手续外，还应征得有利害关系业主的同意，并同时告知物业服务企业。未取得利害关系人同意擅自开办民宿的，属于违反民法典的行为，应当承担相应的法律责任。”北京第二外国语学院文化和旅游政策法规中心副主任王天星说。
民法典应成为重要依据
“民法典的相关条款虽然对民宿的开办、经营有相应规定，但鉴于民法典调整范围的广泛性、名词概念的抽象性、颁布实施时间较短等因素，多数地方立法机关还没有对其给予应有的关注。”王天星指出，目前一些地方在制定地方性民宿规范时，更多关注的是与民宿开办、经营直接相关的行政管理类上位法，如旅游法、治安管理处罚法、消防法以及《旅馆业治安管理办法》等。
鉴于民法典对民宿的开办、经营有着重要规范作用，王天星认为，应尽快将民法典有关相邻权的规范融入地方民宿立法之中，作为今后地方民宿立法的重要依据。
“民法典在地方民宿立法中的缺失，一方面会导致民法典的精神、规定没有在地方民宿立法中得以全面、及时、充分的体现，另一方面，如果多数地方民宿立法没有将征得利害关系人同意作为民宿开办的必备性程序要件，将导致地方民宿立法在相邻权方面缺乏对民宿经营者的基本指引。”据王天星介绍，目前实践中，许多民宿投资者在履行地方民宿立法规定的相关行政性手续后，由于缺乏对民法典最新规定的了解而未履行征得相邻关系人同意这一法定程序，导致在开业之后因个别利害关系人起诉而被迫停业，双方均遭受较大损失。
加强分类监管是当务之急
近日，厦门市思明区正式在政府网站上发布民宿管理办法。该办法一改以前很多部门联合审批的做法，对民宿实行“备案制”，使得民宿经营手续大幅度简化，符合条件的均可申请。有分析认为，该办法或将引导不少资本前来投资思明区民宿，引发民宿行业竞争进入白热化，也将大大提升厦门民宿整体品质和发展质量。
相比厦门，2020年12月，北京市住房城乡建设委、市公安局、市网信办、市文旅局四部门印发了《关于规范管理短租住房的通知》，明确政策调整范围并按区域实行差异化管理，规定首都功能核心区内禁止经营短租住房。
“该促进的促进，该严控的严控。”胡斌认为，根据各地不同发展阶段对民宿业发展采取不同的管理手段，是十分必要的。
在他看来，标准缺失是目前民宿监管的一大顽疾。当务之急就是要进行有针对性的分类监管。应从民宿的本源出发，自下而上，根据基层的实际情况制定政策、进行地方性立法。
“虽然很多地方立法和政策文件解决了民宿准入的问题，但没有相应的针对民宿经营的规范标准，在经营中仍按酒店标准进行监管，比如，要求民宿按酒店标准配备一样面积的布草间和消毒设备等。”胡斌认为，是民宿就按照民宿登记和监管，是酒店就按照酒店登记和监管。只有这样，才能纠正原有的社会错误认知，促进民宿行业规范健康发展。
先乡村后城市立法路线较为可行
“在乡村振兴背景下，民宿行业健康发展是有力推手。但应当看到，目前民宿热已经过去，加上疫情影响，其产业规模整体萎缩，产业影响力也在下降。因此，鼓励地方层面先行立法，积累有益经验，时机成熟之后，再推出国家层面统一立法是比较合理的路径。”胡斌说。
胡斌指出，目前我国地方民宿行业还存在立法不足。首要的不足就是“一刀切”，要么全盘限制，要么全盘放开。实际上，从概念特征出发，民宿类型本身就很复杂，至少包括城市和乡村两种形态，对应的土地、环境、经营模式都不一样，应进行分类管理。除此之外，很多地方立法和规范性文件都未明确主管部门，主管部门界定模糊不清直接导致实际监管形态各异。