社论－在荣枯线上的气候峰会

图／美联社

一年一度的联合国气候峰会（UNFCCC），11月在亚塞拜然首都巴库召开大会（COP 29）。会前各界并未寄予太多期望，但整个会议也不是一事无成。借用采购经理人指数的话语，就好像站在荣枯线上，若再消极一点就算退步，若再积极一点就算进步。本次气候峰会最受瞩目的两大议题，一是「气候融资（Climate finance）」；另外是如何透过国际合作的弹性机制，来达成巴黎协定规定的「国家自定贡献目标（NDCs）」。

在气候融资方面，大会最后决议在2035年以前，每年筹措三千亿美元来协助开发中国家推动净零转型，或是进行气候调适的相关工作以减缓气候变迁带来的危害。虽然气候融资的新目标是之前每年一千亿美元的三倍，但开发中国家与及环保团体依然认为远远不足够。事实上这是假议题，因为长期来大家都抱怨气候融资的目标太低，但实际上已开发国家掏出来的钱更远低于这些目标。由于台湾不是气候变化纲要公约的会员国，在这个议题上也使不上力，也较少关注。

至于如怎么落实巴黎协定第六条的部分，虽然具体细部设计仍有待后续努力，但一般认为总算往前跨了一步。巴黎协定之后，目前几乎90％的国家都有净零目标，但如何以最低的成本来完成呢？而巴黎协定第六条就提供一个可能的法源依据。该条文允许两个或多个国家一起合作减碳，而减碳成果可以在双方合意分配后，纳入「国家自定贡献目标」。

例如A国是已开发国家，减碳成本较高，因此该国可提供资金与技术，到减碳成本较低的B国，一起合作减碳。其诱因就是在相同的成本投入下，可获得比单独在其国内减碳更大的成果。在这个合作计划中，B国可以获得资金来改善环境或提供就业机会，而A国可以获得减量额度，可说是互蒙其利。那为什么这个立意良善的减碳机制，迟迟无法落实呢？

事实上，类似构想在过去的「京都议定书」也曾执行一阵子，后来因为发生种种弊端而终止，此次卷土重来特别审慎。当年京都议定书除了规定附件一国家的减碳目标外，还设计了清洁发展机制、联合减量与排放交易三项弹性机制，以降低减碳成本作为实践的诱因。虽然联合国气候变化纲要公约订有相关的减碳方法学，以及减碳的认定程序与减碳额度的核发，最后因为有许多人钻制度的漏洞，先制造假需求来创造减碳成果，或是夸大减碳成效，结果公约核发大量的减碳额度（碳权），造成碳权「通货膨胀」，价格崩跌。有严谨排放交易的国家如欧盟不再采用，整个机制也终止。这次巴黎协定第六条的推动，就是要记取过去的教训。

过去是由民间开发业者提出减碳申请计划，经由清洁发展机制来审查，核发给开发业者后，再出售给有需要的企业。未来将是由各国政府，以双边或多边合作方式进行减碳计划，所得到的减量成果彼此协议分配方式，用以满足各自的「国家自定贡献目标」。以各国政府为主体除了扩大计划规模，降低行政成本，也希望避免过去弊端，同时减量成果的也有明确的用途规定。假如巴黎协定第六条只走到这里，那执行起来应该没什么争议，但许多人对这一条未来发展的想像，远不仅如此。希望这一条也能整并民间自愿性碳权，这也是造成后续谈判进展缓慢的主因。

例如目前各国企业所面临的减碳要求大致上可分为两大类，一是各国政府强制要求，另外是企业自主或是供应链要求的减碳。同样的也是有两大系统来核发排放额度（碳权），一是各国政府，另外是民间团体。目前国际上的基本原则是，各国政府核发的碳权，才能用来满足法定的减碳义务；民间核发的碳权（Voluntary Carbon Market, VCM）只能用于满足企业自愿性的碳中和宣告，就好像纳税义务者不能用百货公司礼券来缴税一样。

目前只有少数几个国家允许企业，在一定的比例内使用民间碳权来满足法定义务。台湾的气候变迁因应法对此议题保留模糊空间，因为有一股力量要求要让企业可以引进国外碳权，来满足国内缴碳费义务，或是未来实施总量管制交易时的需求。但由于民间碳权的品质良莠不齐，夸大减碳成效，价格低廉，被许多人指责是漂绿的工具。若放任企业引进国外廉价的碳权来满足国内减碳义务，那公平性将受质疑。随着碳费的开征，这个议题也将浮现，可预见的拉扯难免。