杨智杰／京华城不是唯一个案，十多年来公务员都明知违背法令？

▲▼京华城旧址。（图／记者屠惠刚摄）

杨智杰／国立云林科技大学科技法律所教授说京华城案20%的容积奖励违背法令，来自于台北市的都市计划法规与其他县市不同，所导致的误会。

授权直辖市政府规定容积奖励

根据都市计划法第39条：「对于都市计划各使用区及特定专用区内土地及建筑物之...容积率...，内政部或直辖市政府得依据地方实际情况，于本法施行细则中作必要之规定。」又跟据第81条：「本法施行细则，在直辖市由直辖市政府订定，送内政部核转行政院备案；在省由内政部订定，送请行政院备案。」因此，对于各都市计划内建筑物的容积率，包括容积奖励，都授权由直辖市政府和内政部在施行细则中规定。

而内政部、新北市、桃园市、台南市、高雄市都有在施行细则中，规定在法定容积以外的各种容积奖励。台北市原本也有都市计划施行细则，在2011年被《台北市都市计划施行自治条例》取代。原本要给台北市政府的权力，却被议会以自治条例取代，导致市政府要修改困难。

2012年以前，全台湾各县市政府要给容积奖励都没有明确的上限。2012年底，内政部决定统一规定上限，对于「非都更区」，大都是给予最高20%的容积奖励。内政部除了自己修订台湾省的施行细则，也向其它直辖市政府指导，希望各直辖市政府也都明订奖励最高20%。

但此时台北市发生一尴尬状况。原本都市计划法赋予台北市政府的权力，却被议会改成《台北市都市计划施行自治条例》，市政府似乎无法自行修正。提案到议会修正，议会认为没有必要将各种容积奖励写这么清楚，维持原《自治条例》第25条的规定即可。第25条规定：「都市计划地区内，市政府认为土地有合理使用之必要时，得拟定细部计划规定地区内土地及建筑物之...容积率...」，也包括容积奖励。

因此，就发生全台湾所有直辖市与县市中，只有台北市没有细部法规把各种容积奖励写成通案规定的情况。而在那之前和之后，台北市政府一直以来都是在都市计划或细部计划中规定容积奖励。

京华城不是唯一一案

京华城不是第一个在细部计划中自己订定某地区的容积奖励的个案，并被监察院要求改善者。例如，在2010年前后，为了举办花博所推动的「台北好好看系列二计划」案的容积奖励，没有清楚的法令依据，也是直接在都市计划书中规定新的容积奖励。当年虽然被监察院要求改善，但并没有任何公务员被依图利罪侦办。当时的监察委员没有质疑台北市政府在计划书中规定容积奖励的方式违法，而是认为该案不符合「兴建重大设施」。

一方面，台北市政府长期以来因为《台北市都市计划施行自治条例》第25条的规定，除了公共空间的容积奖励以外，其他的容积奖励，都是在都市计划书或细部计划自行规定容积奖励，而没有制定通案的规定。这种长期以来的作法，追根究底，可能要回去问台北市议会为什么制定《自治条例》剥夺原来都市计划法直接给直辖市政府制定施行细则的权力。二方面，过去也有案件被监察院指正，但为何台北市公务员却没有被办图利罪？当然这跟当时的政治背景有关。

并非二位监察委员说违法就真的违法

但另一个原因在于，监察院本身虽然认定某都市计划书或细部计划违法而提出纠正或要求改善，但在客观上，其并没有真的违法。

要将合法行政处分撤销，并非监察院说了算？通常必须是行政法院的三个法官或五个法官合议才能作成撤销行政处分。若没有行政法院正式判决认定京华城案细部计划违法，其他机关，包括检察官、刑事法官，在作「该案是否违反法令」的认定时，须将「该案合法」当成事实前提，作相关的处理。

虽然监察院的调查报告说违法，但监察院并非法院。二位提出调查报告的监察委员不是学法律或都市计划出身，没看懂台北市都市计划法规的特殊性，就认定违法。行政法院尚须要三个法学专业的法官讨论，且法官对于经过专业都委会审查通过所作成的决定，通常都会尊重其专业判断余地。

请社会各界关心本案者，须先理解，在都市计划法授权下，台北市政府本来就有权力对非都更案给容积奖励。但碍于台北市政府都计法令的沿革变迁，过去所有特殊容积奖励都是在都市计划和细部计划中规定，且不是只有京华城一案。所以，更不要以为这么多年来所有公务员与都委会委员都明知违背法令。

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