中评智库》统一前两岸政治关系探讨（林冈、李林杰）

「九二共识」是30年前两岸公权力部门授权海协会和海基会所达成的一项重要共识，其核心意涵是坚持一个中国原则，坚持「九二共识」是两岸关系和平发展的重要基础。(示意图/达志影像)

2023年4月是汪辜会谈30周年的纪念日子。在中美战略竞争加剧、两岸关系危中有机、美国涉台关系急剧提升的今天，回顾汪辜会谈和「九二共识」的来龙去脉，具有特别重要的意义。

一、「九二共识」的由来

汪辜会谈是在中美关系陷入低谷的90年代初举行的。这个时间点提醒人们，尽管两岸关系的发展脉络难免受到中美关系正常与否的牵动，但也有一定的独立性。

其关键点是双方具有政治互信基础，采取带有一定模糊性的策略处理彼此政治分歧。作为汪辜会谈的前奏曲，海峡两岸关系协会和海峡交流基金会1992年在香港的会谈以及函电往来，在处理一个中国的原则问题上，就体现了求同存异的精神。

在这个问题上，海基会函电表述的版本是：在海峡两岸共同努力谋求国家统一的过程中，双方均坚持一个中国的原则，唯对于一个中国的涵义，认知各有不同；台方认为一个中国指的是「中华民国」，其「主权」包括整个中国，但治权仅及台澎金马。

对于这一表述，海协会的回应是：海峡双方都坚持一个中国的原则，努力谋求国家统一，在双方的事务性商谈中，不涉及一个中国的政治含义。

由于双方对是否应在拟议中的共同声明中说明彼此对一个中国意涵存有不同认知这一问题上无法达成共识，故而没有签署共同声明，最后的折衷方案是各自以口头声明的方式表述两岸均坚持一个中国的原则。大陆方面强调双方在一个中国原则问题上的共识，台北则强调双方对一个中国政治意涵的不同认知，并将「九二共识」概括为「一个中国，各自表述」。

尽管两岸在「谁代表中国」问题上处于长期的对立状态，但彼此对一个中国的原则是有共识的：一个中国既是未来的努力目标，也是一个涵盖大陆和台湾的法理框架。

不过，在1993年汪辜会谈后，李登辉当局开始背离蒋经国的路线，逐渐走向「台独」，其标志点是从当年9月开始推动「重返联合国」的活动，与民进党「加入联合国」的政策主张相呼应。

台北当局的重要官员在11月的亚太经合会上甚至公开提出「以一个中国为指向的阶段性两个中国」的口号，而后又因1994年千岛湖事件和1995年李登辉访美导致两岸关系的恶化。虽然「九二共识」作为一个专有名词，在2000年台湾地区发生政党轮替后才见诸文字，但两岸「九二会谈」及其所达成的共识和处理彼此分歧的默契，却是不争的历史事实，就连民进党当局也难以完全回避，衹能围绕着这一问题进行文字或概念游戏。

例如，陈水扁在上台之初就曾一度表示，如果存在「九二共识」，就是「一个中国，各自表述」；但这一立场很快就被时任陆委会主委的蔡英文所纠正，代之以「各自表述一个中国」的临时性说法。

陈水扁当局宣称两岸应该在遵守「交流、互惠、搁置争议」的「九二精神」的基础上展开对话，回避一个中国原则，衹讲存异，不讲求同。民进党拒不接受「九二共识」的原因有二。第一，「九二共识」是当年两岸官方授权两会所达成的非正式协议或默契。由于台湾内部权力的急剧重组，民进党当局不愿因袭国民党的遗产。正如民进党前国际事务部主任田欣所言，问题不在于两岸当年曾否达成共识，而是民进党当局和北京如何达成新时期的新共识。

第二，台湾民众对「一中各表」未形成共识。对台联和民进党成员及其支持者来说，「一中一台」是对两岸现状及未来目标的更好表述。同时，民进党成员衹愿意承认自己是台湾人，或文化上的中国人或华人。

英文中的「中国人」可以作为法律和政治用语，指涉中国公民，也可作为文化概念，指涉有着共同文化背景的广义中国人，包括海外华人。台北担心一旦承认台湾人也是中国人，台湾人民将被视为中国公民，而在世界上大部分国家看来，中国即等于中华人民共和国。为此，陈水扁当局衹愿承认两岸同属华人或炎黄子孙，而通过强调台湾人，来凸显台湾的政治地位。

二、「九二共识」与两岸关系和平发展

2000年台湾发生政党轮替后，李登辉退出国民党，成为「台联党」的精神领袖，与民进党结成泛绿联盟。国民党得以摆脱李登辉的影响，并于2005年与亲民党、新党先后访问大陆。国共平台的建立，为国民党在2008年重返执政后两岸关系的和平发展奠定了基础，其集大成者就是2015年11月7日的「习马会」。

「习马会」体现了两岸领导人求同存异的高度智慧。在两岸领导人公开会面场合，双方都表明了巩固「九二共识」、维持台海和平、致力振兴中华的立场和决心，其微妙的差异点是习近平强调要「保持两岸关系发展正确方向」，马英九则强调要维持台海和平现状。

在两岸领导人闭门会面场合，马英九强调两岸在1992年11月达成共识，内容是海峡两岸均坚持一个中国原则，但对其涵义认知有所不同，可以用口头声明的方式，各自表达，这就是九二共识。台方的「一个中国，各自表述不会表到两个中国，一中一台或台湾独立，因为这是中华民国宪法所不容许的」。对此，大陆方面的回应是：「九二共识」表明「大陆和台湾同属一个中国，两岸关系不是国与国的关系，也不是一中一台」。

对于台湾领导人有关「一中各表」的说法，大陆方面既没有否认，也没有承认，而是耐心听取，让时间解决问题。两岸领导人在公开会面场合确认「九二共识」，在闭门会面场合就「九二共识」的内容进行深度沟通，是「习马会」的一大亮点。此次会面以两岸领导人的身份和名义举行，见面互称先生，充分体现了双方基于共同认定的一个中国原则，搁置争议、相互尊重的精神。

这一权宜性的安排意味着，双方对同一个中国的重叠性的主权宣示和对一个中国意涵的不同认知，并不影响两岸公权力部门的平等交往和政治对话的推进，包括未来两岸和平协议的签署。两岸领导人在新加坡这一以华人为主体的国家，面对众多国际媒体，以先生（而非彼此头衔）互相称呼，热情握手长达一分钟多，恰恰说明了两岸血浓于水，不是国与国关系，中国人有智慧以其独特方式，处理彼此分歧，解决好自己的问题。

马英九在《八年执政回忆录》中说，根据「中华民国宪法」，「台湾没有独立与否的问题，衹有是否再统一的问题」，但统一「方法要和平，程序要民主」。不同于李登辉执政时期国民党对统一「衹说不干」，名为以「一个中国为指向」，实际上却谋求「两个中国」「重返联合国」和不切实际的「务实外交」，马英九执政时期以「不统、不独、不武」这一貌似平衡的口号，刻意淡化其不排除两岸最终统一的初衷。

实际上，所谓「不统」是不追求统一的意思，所谓「不独」则是不接受「独立」选项，虽然「不统」列在「不独」之前，但马英九对统「独」这两个选项的态度是不同的。如果对比国民党在李登辉和马英九执政时期处理两岸关系的政策异同，可以看到两者的差异不在于对未来统一目标的承诺程度，而是如何界定两岸在统一前的政治关系以及推动彼此交流的态度上。李登辉的基调是「两国论」，并通过「务实外交」，追求其他主权国家对两岸公权力的「交叉承认」和国际组织对两岸「双重代表席次」的接纳。

对于两岸经贸交流，李登辉秉持「戒急用忍」的保守政策，并以中国大陆承认台湾为对等的政治实体、放弃对台使用武力、不在国际社会「打压」台湾作为两岸进行政治对话的前提。

与此相反，马英九明确表明两岸不是国与国关系，接受「九二共识」，恢复两会交流协商机制，建立陆委会和国台办的联系沟通机制，推动两岸在经济、社会和文化领域的全面交流，同时，主张两岸在国际场合「和解休兵」，不主动改变台湾对外交往的现状，以变通名义参加一些国际组织的活动。

三、台湾内部围绕「九二共识」的党派之争

2016年蔡英文当选台湾地区领导人后，继承了民进党的「台独」政治遗产。虽然蔡英文提出要在「中华民国宪政」框架内维持两岸关系的现状，理解和尊重「1992年两岸两会秉持相互谅解、求同存异的政治思维进行沟通协商，达成了若干的共同认知与谅解」的「历史事实」；但她未能明晰「宪法」所隐含的「一个中国」内涵以及共同认知中的「同」究竟是何含义，较之前民进党领导人谢长廷在2012年所提出的「宪法一中」的政治主张和施明德、洪奇昌、陈明通等人在2014年提出的带有试探意味的「大一中架构」，仍有不小差距。

在蔡英文上台前，曾一度使用中国大陆或对岸指涉大陆方面，在其上台后的第一个「双十」讲话中，还绝无仅有地使用了「大陆当局」这一术语，而不是称之为「中国」，似乎有意避免对一个中国原则的直接挑战，但她却拒不接受「一中」框架，也不愿明确表明两岸不是「国与国」关系这一根本性质。到2021年发表「双十」讲话时，更提出所谓「坚持自由民主的宪政体制，坚持中华民国与中华人民共和国互不隶属，坚持主权不容侵犯并吞，坚持中华民国台湾前途，必须要遵循全体台湾人民的意志」的主张，比李登辉的「两国论」走得更远，导致两岸的政治互信丧失殆尽。

众所周知，1949年10月1日中华人民共和国政府取代「中华民国政府」成为全中国的唯一合法政府后，「中华民国及其政府」就结束了其原有的历史地位。

这是在同一国际法主体没有发生变化的情况下完成的历史巨变，中国的主权和领土疆域并未由此发生变化，中华人民共和国政府理所当然地完全享有和行使中国的主权，包括对台湾的主权。

2023年3月27日，马英九在卸任台湾地区领导人近七年后首次踏上中国大陆的土地，进行为期11天的返乡祭祖、缅怀历史之旅，再次展现了中国人的智慧。在3月28日参访中山陵时，马英九虽然不像连战2005年前往悼念孙中山先生题词落款时写下「中华民国九十四年」的字样，但在中山陵题词「和平奋斗，振兴中华」落款时也留下了「百十二·三·廿八·二○二三」的弦外之音，反映了国民党政治人物对「中华民国」仍然存在、在法理上仍然代表全中国的执念。与此类似，台湾地区民意代表林郁方在2016年11月陪同国民党前主席洪秀柱访问北京时表示，如果台湾方面没有「各自表述」的空间，就无法接受「九二共识」。

作为国共内战的延续，「谁代表中国」之争反映了两岸「剪不断、理还乱」的客观现实。从台湾方面看来，「中华民国」仍作为政权符号而继续存在，「中华民国宪法」作为台湾地区的基本法律体系仍有其实行对内统治的效力。国民党长期认为，「中华民国主权」涵盖大陆，治权仅及于台澎金马，对中华人民共和国统治大陆地区的政治合法性采取既不承认也不否认的模糊态度，其立场与「主权共享、治权分属」的思路颇有相通之处。民进党则认为，「台湾是一个主权独立的国家，主权衹及台澎金马以及其他附近岛屿」，「虽然台湾在宪法上称之为中华民国，但中华民国与中华人民共和国的主权互不隶属」。

民进党及其前身党外反对运动一贯认为历史上的「中华民国」早已灭亡，从不认可蒋介石、蒋经国父子统治台湾的政治合法性。民进党当局所接受的「宪政框架」衹是经过1991年「修宪」、1992年立法机构全面改选、1996年台湾地区领导人直接选举后所确立的法政体系，与李登辉以「第二共和」为由宣称两岸属于「特殊国与国关系」，属于同一脉络。民进党承认中华人民共和国对大陆地区的统治合法性，否认「中华民国」的主权与中华人民共和国的主权有任何重叠性，同时不承认后者对台湾地区拥有主权。

从表面上看，民进党及其前身党外运动在台湾政治转型前反对国民党专制统治的斗争与大陆方面的立场具有一定的共性，但两者的目标大相径庭，民进党以「台独」为理想目标，大陆则是让台湾回归祖国。因此，随着国民党放弃「反攻大陆」的臆想并保留民主统一中国的选项，国共之间在维系一个中国框架的问题上就有了新的合作基础。未来两岸关系能否顺畅发展，取决于民进党能否放弃「台独」主张。

既然台湾地区的政治体系是以1947年颁布施行的《中华民国宪法》作为其执政的法理基础，该「宪法」第四条有关领土范围的规定，涵盖大陆地区，就在客观上延续了一个中国的框架。从李登辉的「中华民国在台湾」、陈水扁的「中华民国是台湾」到蔡英文的「中华民国台湾」，反映了民进党难以完全斩断与「中华民国」的历史瓜葛，以及该党既要谋求台湾「独立」又缺乏法理和民意基础的客观现实。根据台湾政治大学选举研究中心历时三十年的统「独」民调，支持台湾马上「独立」和以后「独立」的受访者所占比例固然逐年增加，但也不过30%，并非台湾地区的主流民意。

四、统一前两岸政治关系的再探讨

如何妥善处理历史遗留的「中华民国」问题，在国家统一前允许台湾当局拥有对内治理的高度自治权或管辖权，分享一个中国的国家主权及其所衍生的民生权益，是值得两岸不同党派和学者专家深入讨论的议题。两岸学者在这方面已经做了不少前期工作。

例如，台湾学者张亚中主张创造一个在两个「具有国家属性」和完整「法律主体」之外的「第三主体」，来代表「整个中国」。魏镛提出「民族内共同体」的概念，强调两岸并未分裂为两个国家，而是彼此竞争的两个政治体系。大陆学者刘国深以「球体」概念，描述两岸在统一前的政治关系，即两个政权作为同一球体的「一体两面」，以背靠背方式，在国际场合代表同一个中国，处理两岸共同事务。黄嘉树主张以「一国两府两治」来界定统一前的两岸政治关系。

李家泉认为过渡期的两岸关系，属于「一个主权、两个治权」的关系。严安林提出两岸可以考虑以「一中两体」（一个中国、两个法政实体）、「主权一中、两岸分治」等定位来解决一中原则下双方的分歧问题。周叶中、祝捷认为，两岸在过渡期首先要确立基于民族认同的法理共识，宣告两岸同属中华民族，共同致力于两岸关系和平发展。

与政府这一概念相联系的是政治实体（political entity）、权威当局（authorities）、公共权力（public authorities）等概念。广义上的政府指的是国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总合，代表着社会公共权力。政治实体的本意指的是拥有实际政治统治权力的政治机构和组织，属于物质性的政治上层建筑。

在一般情况下，唯有国家才拥有统治社会的实际政治权力，因而国家是基本的政治实体。但是，在一些特殊的情况下，除了国家拥有政治统治权力以外，政党、军队、独立的政治组织等也可能行使对社会的政治统治权力，也可称之为政治实体。权威当局或公共权力的概念跟政府这一概念，也存在内在联系。

在国家统一的情况下，衹存在一个政府、一个权威当局、一个公共权力系统，一个治权；但在国家尚未统一的特殊情况下，难免存在两个行使公共权力的权威当局、政治实体或政府。由此可能出现三种关系模式，一是互不承认或互相否认对方所宣称的国家主权及对其所实际管辖领域的统治权，双方处于全面的「交战」状态，以国家内战为典型例子；二是互相承认对方对其所实际管辖领域的统治权和重新界定的部分国家主权，以分裂国家为典型例子；三是互不否认（或互相承认）对方对其所实际管辖领域的统治权，但互不承认（或互相否认）对方对国家主权（不管是全部还是部分领域）的主张，也就是双方处于部分的「交战」状态，以目前的两岸政治关系为典型例子，也就是暂时以法理上的互不承认、现实政治层面的互不否认为原则，共享一个中国的主权。

本文认为，两岸在统一前的政治关系既不是中央政府和地方政府的关系，也不是主权国家或分裂国家之间的国际关系，而是中国内部尚未完全终结敌对状态的两个政府之间的特殊关系。这一「交战状态」或敌对状态的完全结束，有待两岸和平统一的最终实现。

作为中国内战的遗留问题，两岸客观上存在着互不承认、互不隶属的两个大小悬殊的地区性政府，奉行不同的法律规定，均宣称对整个中国拥有合法代表性。就对内管辖权或统治权而言，两岸依托于各自的法律体系，通过不同形式的选举产生政治领导人，拥有互不隶属的行政、立法、司法和军队系统，制定各自的经济、文化、教育、科技、卫生、财政、税收、社会福利、防务、涉外和出入境管理等政策。在统一前的过渡期，两岸对于对方所宣称的主权代表性，衹能是互不承认的，因为承认了对方的地位，就等于否认了己方的地位。两岸对一个中国的重叠认同，不同于一般国家或分裂国家之间的互相承认关系。

这种特殊关系与台湾方面在90年代初提出的「一国两府」和蔡英文口中的「互不隶属」的重要区别是：李登辉、蔡英文系以双方互相承认彼此的主权地位为前提，企图实现以「交叉承认」和「平行代表」为要旨的「务实外交」目标，所追求的实际上是「主权互不相属」的「国与国」关系。马英九时期，两岸基于对一个中国框架的重叠认同，在国际上分别与不同的国家建立官方关系，而没有交叉承认同一个国家，两岸也没有同时加入以国家为基本单位的国际组织。世界贸易组织、世界卫生组织等国际机构，接受中华人民共和国为会员国，同时允许台湾以地区身份加入或参加相关活动，两岸的会员身份不是平行的，而是有主次之分。在两岸共同出现在国际或面对面的场合，并没有「一中各表」的空间。

五、结论

探讨两岸在统一前的政治关系，必须对现有的国家理论和分裂国家的整合理论，进行理论创新。按照一般的国家理论，国家系由政府、人口、疆域和主权四个要素组成，四者连为一体，不可分割。但两岸的特殊政治现实，却意味着国家主权的涵盖范围，可以大于政府治权；在同一国家主权下并立两个政府，并不一定意味着国家主权的分裂，其条件是双方均不放弃对整个国家的主权要求。换句话说，中国的国家主权、领土和人民所指涉的范围固然涵盖两岸，但政府这一要素却有不同的指涉范围。

一个中国的框架可以跟主权、领土和人民完全吻合，也能包容两个政府并存这一过渡期的暂时现象。分裂国家的整合理论也难以解释两岸在统一前的政治关系。该理论对统一前后的两德关系，以及目前和未来的南北朝鲜关系或许有一定的解释力，但两岸关系的基本事实是虽然中国尚未完全统一，同时存在两个政府，但并没有分裂为两个国家。

基于这一基本框架，两岸在进入政治协商或对话时，可互称对方为中国台湾地区政府或中国大陆地区政府。双方均认知对方法律体系对一个中国框架的坚持，即双方所主张的领土和主权涵盖整个中国，两岸不是国与国关系。基于这一认知，双方不在同一国际组织（以国家为基本单位）中同时行使对中国主权的代表权，也不与同一国家，同时建立官方关系。

双方不干预对方的内部事务，也就是不否认对方的对内统治权。在一个中国的法理框架下建构两岸在统一前的政治关系，意味着两岸的官方机构，衹要没有直接涉及外交、国防等与国家主权直接相关的领域，就可以进行正常交往。

例如，北京承认台湾地区陆委会的合法存在，但对其所属公权力部门的态度该如何拿捏？北京乐见台湾地区维持体现「一中」框架的法律体系，但是否就一定需要承认制定这一法律体系的公权力部门的公共性权威？

在统一前的过渡期，双方难以强迫对方接受己方对一个中国内涵的立场观点：大陆地区的中华人民共和国政府无法强求台湾地区政府放弃既有政权符号，接受统一；台湾地区政府更无法要求大陆方面接受「中华民国国号」或「独立」诉求。

与台湾保持官方关系的国家屈指可数，台湾所可参加的国际组织也非常有限，两岸在国际社会背靠背、非对称、临时性的代表方式，反映了中国内战的遗绪，如果台湾方面试图以各自表述或推倒重来的方式，改变这一被动局面，衹能是未见其利、先蒙其害的。

两岸走向统一本是双方的共同目标，两岸对一个中国的重叠认同，意味着统一目标（大陆方面）或选项（台湾方面）的客观存在。两岸对于一个中国的意涵，也就是在谁代表中国问题上存在着不同认知，隐含着对国家统一的追求，也涉及统一前两岸政治关系的结构性矛盾。既然国家统一是两岸政治关系的未来归宿，法理上的一个中国（就宪法和国际法的意义而言）理当成为规范两岸政治关系的基本框架。

「法理一中」不但已经成为处理两岸关系的一项重要原则，也是对两岸关系现状的比较准确的描述。虽然台湾大部分民众主张维持现状，但越来越多的民众，已经接受了两岸同属一中的法理现实。鉴于台海分治、制度迥异的现实，两岸在短期内可能无法达成统一的共识，当务之急是处理两岸「法理一中」和现实分治之间的张力，「增进维护一个中国框架的共同认知」。

中国政府有关任何涉及中国主权和领土完整的问题，必须由包括台湾2300万同胞在内的全中国14亿人民共同决定的政策宣示，意味着在两岸统一的问题上，中国大陆将充分尊重台湾人民当家作主的意愿。由于大多数台湾人民不愿意现在就与大陆统一，以统一为内容的谈判，将使台湾朝野望而生畏，同时也难免遭到谋求台海不统不「独」现状的国际势力的阻碍。而未来两岸若能进行和平对话与协商，从维持现状与和平共存入手，进而在一个中国的框架下，探讨解决台湾方面最为关心的国际空间问题，则有可能缓解双方敌意，也比较容易得到台湾人民和有关党派的认同。

目前两岸对一个中国的意涵，仍有很大的分歧，「两岸同属一个中国」这一命题，尚待深入研究，其难点是对国家最终统一前的两岸政治关系予以准确定位和理论建构，既不违背一个中国原则，又能反映国家尚未统一的事实，从而巩固两岸关系和平发展的基础。如果双方对现状与未来的循序连接有共识，对两岸关系和平发展有信心，当有助于彼此共同探讨统一前的政治关系。

（作者林冈为上海交通大学特聘教授兼台湾研究中心主任、李林杰为四川大学国际关系学院博士研究生）

（本文授权中时新闻网刊登，原刊于中评社刊发、中评智库主办的《中国评论》月刊）

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