奔腾思潮》反质询完全违反质询制度之宪法功能（张志伟）
（图／本报系资料照）
先前因政府开放含莱克多巴胺之肉品进口，于立法院院会中遂成为立法委员质询焦点。某立法委员质询行政院长时，遭行政院长多次反问，致使反对党立法委员多有批评此举为「反质询」；嗣后该立法委员复针对全国各地停电一事，质询行政院长能否承诺一年内不再大停电，亦遭行政院长反呛「你祖父还承诺反攻大陆」。而立法院长亦表示，与立法院相关的法律，并无禁止反质询的规定，也未违反议事规则。在此等争辩之中，应正视的问题正是，质询与反质询的概念，在宪法及国会法上应如何评价。
质询之宪法意涵
一般来说，国会法在我国法律学门中少为人所关注，而社会大众则多半将国会中的各种争议理解为政治上诸多竞逐、争辩而已，未有严肃面对其宪法上的重要意涵。学理上一般系将国会功能分为四類：立法(含预算)功能、监督功能、创设宪政机关功能、以及代议与公开功能，而质询权正是属于此处重要的监督机制。
由于政党政治，传统三权分立的制度设想在政党的中介与影响下，特别是行政与立法间的制衡作用，逐渐丧失原始功能。政党国家下的权力分立已非国会与政府，而是执政党与反对党。事实上正是基于政党党纪与党内氛围的影响下，甚难期待同为执政党一员的执政党国会议员，能够善尽监督之责。因此必须保护国会内的反对党，使其有足够能力监督政府，如提案权、国会调查权的行使门槛为三分之一或四分之一同意即可，或在人事同意权上保留反对党名额或是采取加重多数的同意门槛，以保障其他小党的影响可能性；另一方面，则是以自由委任制度保障国会议员对抗政党或党团的影响力。在此基础之下，质询权正是扮演着少数党监督政府施政的控制手段之一，质言之，此系作为权力分立与议会民主原则下的核心要求，实践议会监督功能的必要条件，同时也是迫使政府与议会中的执政多数议员必须正视问题的宪法机制。不为完整的答复，必须有宪法上的正当事由，必要时，亦得透过宪法诉讼中的「机关争议诉讼」审查之。
质询权之制度设计
质询制度源自于英国，乃议会内阁制之重要制度。在内阁制下，由于阁员多兼任议员，故执政之内阁阁员本就会出席议会说明政策，并接受其他议员质询。国会议员提出质询时，其内容不能是单纯陈述个人意见，而必须涉及事实且切合质询对象之职权范围，其进行方式是询问而非陈述，且须使用适当的用语。而总统制则无质询制度，但有程序更严格的国会听证制度，甚至可以发传票传唤官员并要求宣誓作证，对拒绝回答的人课以藐视国会之刑罚，或是对不实陈述者课以伪证罪。而依我国宪法第57条第1款及增修条文第3条第2项第1款规定，行政院有向立法院提出施政方计及施政报告之责，立法委员在开会时，有向行政院院长及各部会首长质询之权。而行政院遇有重要事项发生，或施政方计变更时，行政院院长或有关部会首长应向立法院院会提出报告，并备质询，此亦为立法院职权行使法第17条第1项所明定。例如释字第520号解释所涉及的核四停建一案中，大法官即指明此即宪法第63条所称之「国家重要事项」，即应由行政院院长或有关部会首长向立法院院会提出报告并备质询。除此之外，尚有行政院院长的预算质询以及审计长的决算质询。
准此，施政总质询是每一个委员皆有的质询权利。它是针对行政院所提的施政方针，由立委与行政院院长及其所属团队，进行一对一的口头询答，并采即问即答方式进行。。此外，就询答的进行程序与义务面向，立法院职权行使法第24条规定，「质询之提出，以说明其所质询之主旨为限。质询委员违反前项规定者，主席得予制止」。同法第25条进而规定，「质询之答复，不得超过质询范围之外。被质询人除为避免国防、外交明显立即之危害或依法应秘密之事项者外，不得拒绝答复。被质询人违反第一项规定者，主席得予制止。」此即行政院长与部会首长之答复义务。
至于反质询之概念，应系源自于辩论规则中，被质询方(即答辩方)应维护己方论点，答辩者不得在场上反质询对方辩友，否则在奥瑞冈式辩论赛程中，即被视为违规。而此一反质询的概念在立法院议事规则中虽未明定，惟在地方立法机关之议事规则中，则多有「反质询」之限制规定，如台北市议会议事规则第33条、台中市议会议事规则第29条等规定。市长及局处首长在接受质询时应遵守「议员质询事项，不得拒绝答复，并不得反质询」；「对议员质询之答复，不得超出质询范围」；「不得有任意抢答等妨碍议员质询或破坏议场秩序及无礼辱骂等情事」，违反者，主席应制止之；经制止无效情节重大者，并得令其离开会场。因此，倘政府首长违反此一禁止「反质询」之法律效果，在地方议会中即可制止之。立法院相关议事规范中虽未明定，但其精神则一致。故亦可基于议事自律原则，迳由立法院长代表立法院制止之。
在朝野恶斗，行政部门习以反讽、反问等方式权充对于不同阵营民意代表的答复之下，不应只是随着自身政治爱好而当作闹剧一场或是气愤不已，而应正视其严肃的宪政意涵。质询的用意，无非是希望经由对答方式，让行政机关与国会议员双方，针对既定施政目标与计划，进行政策辩论。开放莱猪食品进口或是关于电力供应既为国人所关注之食安或能源事项，行政部门即应面对此一质疑，妥适因应与回复，始为正办。以反质询方式一逞口舌之快，并不符合国会法上监督制衡之宪法要求，亦与议事规则有违。（作者为铭传大学公共事务暨行政管理学系助理教授）
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