大陆「台海内海说」之意涵与因应

（图／本报档案照）

6月13日中共中央军委主席习近平签署《军队非战争军事行动纲要》；中国外交部发言人汪文斌宣称中国对台湾海峡享有主权、主权权利与管辖权，否认台湾海峡是国际水域。此两大政治动作对台海情势的影响备受各界关注，执政团队应审慎应对。

第一、非战争军事行动包含但不仅针对台湾。若简单将《纲要》与北京将发动武统连结，逻辑太过跳跃。从更宏观的视角观之，我们可将《纲要》理解为中共中央「依法治军」方针的具体措施之一，这是2012年中共十八大以来就持续推进的广泛军事立法工程。

《纲要》的出台，可理解为北京将非战争军事行动准则进一步制度化，包含了中国大陆「党政军警民」协同执行对内「应急处突」，如：抢险救灾和维稳；以及对外执行军事、外交行动，如：人道援助、护航、撤侨和反恐维和等行动的法律依据。

第二、《纲要》搭配「台海主权宣告」可能成为习近平新时代对台总体方略的一环，既有法律战的效果，也暗示着未来台海情势会有更多与更细致的「灰色地带」冲突。在解放军海军走向远海的方针下，北京将逐步透过海警和其他海上执法单位常态执法，落实「台海内海化」主张。

北京将台海内海化并非一朝一夕之举。2012年黄岩岛和钓鱼台事件后，2013年整并各海上执法单位成立中国海警；2015年正式将海军「近海防御」战略调整为「近海防御、远海护卫」，中国海军活动扩大到西太平洋；2016年将民兵划入中央军委国防动员系统；2018年确定中央军委直接领导武警，并将海警划归武警；2019年海军战略进一步调整为「近海防御、远海防卫」，强调解放军海军在远海常态活动；2021年初中国《海警法》明确了海警在「管辖海域」执法的职责，所谓「管辖海域」若按照中国官方主权的认知，自然也包括台海。

从前述中国党政军警民整改脉络可发现，过去10年间，海军与武警的分工已渐成制度，未来中国在西太平洋的海洋战略应是：海军推进至第一岛链至第二岛链，海警负责近海执法或其他确保中国主权利益的行动。

这样的作法对北京而言成本效益最高：

一、对主权争议区域内的冲突形式作更细致的界定，更好拿捏力度、控管风险。中国海警虽然是中央军委直接领导，虽然国际间对于海警属于「军」或「警」身分观点不一，但相较于解放军，以「维权执法」为名义的海警，在争议海域执行任务较不容易升高冲突强度。

二、由武警所属的海警在争议海域执法，形同宣告该执法区域本就属中国的行政管辖范围，不存在领土主权争议。中国在南海或东海都曾透过海上执法单位巡弋，主张争议海域属于中国管辖海域。日本也同样坚持扩大海上保安厅在钓鱼台海域巡弋，由此可见海上执法单位在维护主权的重要意涵。

综上可预期，未来北京在台海的行动会有更多不同程度的「灰色冲突」。有鉴于此，今年3月我国海军「海强操演」，海巡舰首次实行「平战转换」入列参演，实为一大进展。

但反观中国海警过去10年来在争议海域的行动经验，以及2018年即首次在西沙群岛组织海军、海警和海上民兵的军警民编队等发展进度，台湾海防能量还有极大加强空间。未来如何整合国军、海洋委员会（尤其辖下海巡署）以及民间资源，以因应北京「台海内海化战略」下的各类行动，自是执政团队的优先的课题。

（作者为海基会前董事长）