德國「瘋狂房租」時代（下）：租金是政府心裡最軟的一塊

「疯狂房租」的卷袭，德国政府出手了吗？ 图／法新社

▌前篇：〈「疯狂房租」时代（中）：狼性房东的敛财指南〉

面对「疯狂房租」的卷袭，德国联邦政府直到2015年6月才拿出具体对策——「房租煞车」（Mietpreisbremse）。这套新法对现有房租的涨幅、调涨周期都做了一系列的限制。且规定在旧房客解约后、房屋再次出租时，房租涨幅不得高于该区租金水平的10%。但是目前在德国超过12,000个市镇级行政区中，只有313个地区引入房租煞车政策。

这项被当时的联邦司法部长海科．马斯（Heiko Maas）信心满满地宣布为「里程碑」的对策，实施至今被证实为跛脚法规。

其最大的漏洞是，立法者为了避免遏阻到必要的住房投资，将新建住宅和经过大规模整修（即整修费用必须高于30%建物价值）的住宅，排除在限涨的适用范围之外。结果造成尴尬的局面：一般个人房东通常无力也无意愿进行大规模整修，但未达30%门槛的小规模整修支出又无法靠调整租金来平衡，所以往往把房子放着摆烂；而对于大型住商财团盛行「去租化、大规模整修或重建、哄擡价格」的投机三部曲手法，房租煞车却又完全莫可奈何。

换言之，透过这一收一放，房租煞车恰好助长了当前租屋市场两极化的现象：租屋族在租屋广告上看到的，不是租金破表的新装潢屋、就是状况极差的瑕疵屋。

德国联邦政府直到2015年6月才拿出「房租煞车」的具体对策，却反而助长了当前租屋市场两极化的现象。 图／路透社

并且，至今租屋族对这项新法的细节与适用情况普遍仍不熟悉，房东与仲介因而常利用资讯不对等来误导房客。德国公视（ARD / ZDF）记者维尔纳（Renate Werner）曾乔装成房客在科隆看屋，发现房东开出超过法定上限的租金价码，几乎是市场常态。隐藏式摄影机就拍下了记者当场拿出法规质疑房租违法时，房东和仲介斩钉截铁地告诉她：

房租煞车不适用本物件——这里是科隆！租金就是这样，妳不爽就不要租。

除此之外，「房租煞车」更没有规范房东公布先前房租的义务，以致于查证的责任竟然落在租屋族身上。问题是，现在有多少人具备这种勇气，在他和数十个人竞争看屋时，向房东追问上任房客的租金，以便检查房东是否违法擡租？依照目前市场紧张的现况，新法规范几乎不可能落实。

房东还有一系列的手段能规避「房租煞车」，例如：将出租住宅中的一部分空间（例如客厅或地下储藏室）登记为营业用，如此该空间就不受房租煞车的规范，容许「不违反一般习俗」的调涨。这种手法被称作「部分营业出租」（teilgewerbliche Vermietung），具体案例像是：房东要求音乐学校的学生将住宅的客厅作为「音乐工作室」来承租等。至于更多其他手法，德国租屋者联盟在接受媒体访谈时表示不愿透露，以免房东们有样学样。

就在「房租煞车」并不令人意外地失灵的同时，朝野各政党与社会舆论也继续争论下一步该怎么办。

「租金就是这样，妳不爽就不要租！」 图／法新社

▌建商无利，政府无财

尽管一般的共识是，必须尽快规划更多的建地以增建住宅，才是真正治本的对策。但对于透过什么方式来增建，却仍存在歧见。

期待倚重市场机制、刺激营建业大兴建案、以便同时解决缺房问题并抑制房价的主张，都必须面对一个现实的困境——并非所有建商都不愿提供平价住宅，而是市场的客观条件已让兴建平价住宅几乎无利可图。

一部分的原因是地价飙涨，同时也让地主更不愿轻易出售土地。有专家指出，目前光靠持有土地增值，年获利就可能超过10%。土地放着增值，可能都比拿来盖平价住宅还赚。

让兴建平价住宅无利可图的另一主因，是德国为了因应气候变迁所设置的「建筑节能标准」。因应此标准，2000年至今，总体营建成本增加了30%，其中光是节能设施一项就占了17.7%。

此外，热络的房市也为营建业带来严重缺工的问题，更进一步擡高了人力成本。德国的营建业目前已达产能的极限，这对营建业者而言并非好事。

综合上述种种因素，尽管增加建地，但在没有政府补助的情况下，这个市场也几乎无法提供建造平价住宅的诱因了。搭配投资炒作的推波助澜，市场逻辑便非常「合理地」排挤了多数的原有市场参与者，亦即那些需要平价住宅的中产阶级。

尤有甚者，当投机比踏实地生产更容易获取利润时，市场供需机制的运作就不免被严重扭曲。

一般的共识是，必须尽快规划更多的建地以增建住宅，才是真正治本的对策。但对于透过什么方式来增建，却仍存在歧见。 图／美联社

那么，靠政府拨款兴建社会住宅、补助平价住宅的手段是否行得通呢？的确，由于疯狂房租的乱象，德国各城市纷纷开始重新考虑这些方案。但显而易见的困难是：这些方案都极为昂贵。

过去德国在1950到70年代大举兴建社会住宅，其所制订的高标准保障了居住品质，更使德国社会住宅的居民相较其他国家而言，鲜有被污名化与边缘化的问题。此一过去的成就，让兴建社会住宅的方案在德国社会舆论中一直占有重要地位。

然而我们却不能忘记该政策的历史背景：当时市场缺乏资本，政府必须当仁不让带头投资。并且，此政策的设计，事实上也为政府安排了退路——社会住宅的租金依约会在一定时间后回归市价（通常是20年左右），由已成熟的市场供需机制接手，也让政府逐渐从出资建造者、退居为补助者、再逐渐卸下重担。但即使如此，2000年代初的德国都仍因这些社会重担而负债衰退，当时舆论还一度流行把德国称作「欧洲病夫」（der kranke Mann Europas）。这也是过去各地方政府大举变卖社会住宅的背景。

建立并维持「社会国」居住体系的庞大计划，耗资大约等同于当年两德统一所需支出的2倍，费用相当惊人。专家估计，即使当前的德国联邦政府只是要扩大补助社会住宅，补助的预算至少都必须增加至目前的3~4倍才够用。

即使当前的德国联邦政府只是要扩大补助社会住宅，补助的预算至少都必须增加至目前的3~4倍才够用。 图／@Catalina Pérez López

▌不完全市场的丛林法则

疯狂房租现象所带来的难题，恰恰突显了「居住」问题的特质：它对公共财政而言既是沈重的负担，但却又不可能被彻底商品化、完全交由市场机制来接管。

不同于人们对理想之市场运作的想像，租房市场是所谓的「不完全市场」（der unvollkommene Markt）。理由有三：

首先，由于租赁住宅属于不动产，在租屋者寻屋范围内的房东们事实上是联合垄断市场的。在这种情况下，租屋族作为消费者，并不拥有完全的自主选择权——毕竟租屋族无法坚持「不爽不要租」。理想的市场运作，预设了商品可以自由流通，供给方因此彼此竞争，需求方亦可根据充分的理性考量来自由选择商品。但这种情况先天就不存在于租房市场里。

其次，租赁住宅作为商品，其分配的判准是不完全透明的——你去席克斯特（Sixt）租车，他们不会因为你的职业或看到你带着小孩就不把车子租给你，但一个房东很可能因此拒绝你。这意味着，租房市场不像其他商品或租赁市场一样存在着客观的分配标准。相反地，它的标准暧昧、并且经常诉诸成见。这样的市场在媒合供给与需求时，便不具备理想市场运作的效率与准确性、且容许很高比例的任意性。

最后，住宅是的生活必需，透过租金与地理位置，它更成为决定个人经济资源与社会资源多寡的重要因素。因而，租屋市场中的「消费者」是否能得到「商品」、以及得到的是怎样的「商品」（租金负担是否过重、地点是否被边缘化），并不单纯只是需求满足的问题而已——长久下来，这往往会影响他是否还有资格继续参与市场。换言之，居住需求无法得到充分满足的市场参与者，将可能逐渐面临退场的威胁。

若一个市场的运作由于先天不全加上后天炒作，导致供需分配失能，让重点不再是解决需求的问题、而是解决有需求问题的人，那么与其把这称作「自由市场机制」，不如更该叫作「丛林法则」。

「住宅不是商品！」这个呼吁经常被人们理解为单纯的政治诉求，但事实上它不只是在表达政治信念而已。因为在现实中，住宅本来就无法成为理想的自由市场运作中的完全商品——如果我们还愿意依照古典想像，把「自由市场」理解为一种透过彼此对等之参与者的理性选择、实现有效率的供需分配、为最大多数的参与者带来最大利益的工具，而不是市侩地把它当作赢者全拿的资本丛林。

「住宅不是商品！」图为柏林租房客，在房东带看房时，裸身闯入抗议持续上涨的不合理租金。 图／法新社

▌社群方案的可能性

比起于「政府补助」与「市场机制」这传统上一左一右的对策思考，更能为德国的居住难题带来希望的，可能是一系列针对居住问题的特殊性、试图改变或弥补资本主义市场机制的「社群方案」。

例如「营建组合」（Baugemeinschaft），提供个人相对平价、且能民主参与规划自用住宅的机会，成员既在建造过程中彼此合作，也在日后共同经营社区生活；又例如「住宅合作社」（Wohnungsgenossenschaft）可让租屋族出资成为股东（租约解除时会退还），有些甚至需要你能提供一技之长，例如水电技术、修整花园等；如此，一方面房客能参与住宅营运、另一方面也获得居住权益与平价租金的保障（当然，若营运不善造成亏损，房客就必须加码再投资）。

但情况也更可能是，资本改变社群将远比社群改变资本的脚步更快——比起逐渐遍地开花的小规模住宅社群方案，德国廉价超商龙头Aldi的创新策略，则显得霸气又快狠准。

这个老板过去长年位居德国首富、开启德国零售业流血竞争、且先前爆出以军事管理压榨员工之丑闻的企业巨人，在今年1月底公布了一项同时解决建地与住宅缺口的计划：Aldi将在原有的分店上加盖住宅，预计第一波会在柏林的30家分店上提供2,000户。其中30%供作社会住宅，租金每平方公尺只要6.5欧元（相照之下，柏林屋龄10年内的中型住宅，2017年第四季的平均成交租金，是每平方公尺11.7欧元）。

如此的土地利用自然完美地符合效益原则，在抢攻房市的同时，也确实为社会解决了问题，某种程度上尽了企业社会责任。

只是，原本会在Aldi把贴着橘红色特价贴纸的零食，大包大包放进购物车的买家们，就直接被全家打包放进Aldi的购物楼里。当Aldi就是你家时，让人顿时分不清楚，到底是谁才是买家。

当Aldi就是你家时，让人顿时分不清楚，到底是谁才是买家。 图／欧新社