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海外看世界》美中竞争下的两岸未来（翁履中）

当华盛顿认定中美之间的差距正在缩小，导致美国需要更小心的制约中国，证明了东升西降的权力转移已经是菁英圈内明显的感受。图为美国白宫国安顾问苏利文与中共中央外办主任王毅会晤。（图／大陆外交部）

国际关系本就复杂多变，而涉及华府，北京，和台北三地的争议，需要三方对于彼此互动的基础有更准确理解，才可能减少误判。国际关系学界针对外交策略的研究，丰富地汇整了各国内部政治潮流如何错综复杂地影响其外交政策。知名学者如Almond（1960）、Rosenau（1967,1969）和Allison（1971）已广泛分析了国内环境如何引导外交决定，不过，多数的研究重点都放在对世界政治举足轻重的美国。然而，在中国改革开放，稳定崛起之后，全球最具争议的地缘政治角力，莫过于中美竞合关系。对于中美双方而言，随着台湾在半导体产业的全球领先地位明显，让双方对台湾问题更难取得共识。

台湾海峡反映了全球权力动态的重大转变，这个转变受三方内部政治气候所影响。本文点出中美在台湾问题上缺乏互信，因此需要相互提供再保证（Reassurance），这是在国际关系理论中相当基本，但经常被忽视的元素。再保证，是在两岸局势动荡的背景下，涉及防止误解的复杂策略，因为这些误解可能会演变成真正的冲突。基于包括危机谈判（Fearon，1995）、权力转移（Organski和Kugler，1981; Powell，1999）以及中国崛起的地缘政治影响（Johnston，2003）在内的理论框架，解析中美竞争的互动关系，不同的学理视角，协助更全面理解中美如何在冲突与合作之间的钢索上行走，而在此基础上搭配实证资料，为和平共荣的前景提出建议。

通过结合在华盛顿、北京及台北菁英决策圈的访谈，和针对台湾地区长期的调查，利用混合方法研究，我们探讨这些行为者如何看待彼此对再保证政策的承诺。我们认为传统的军事实力，虽然有吓阻作用，但对于竞争对手而言，恐怕无法提升互信和降低风险，同时，对于非竞争对手来说，威吓往往造成负面印象，降低对话的意愿。从实证数据中，不难看出依赖军事实力作为安全保证的观点，对中美两大国来说，并非有效的手段，相反的，在当今资讯和贸易高度互通的世界中，一致且稳定的信号可能更可以帮助双方减少猜疑。

本文核心在于详细检视不同行为者如何解读和回应其竞争者的外交政策行动和言辞，并以华府，北京，台北之间的三角关系为研究重点。本研究简单论述全球权力发生转移的论述，并基于过去的理论来解读西方学界对于中美关系的既定印象，讨论透过稳定的政策主张达到再保证的效果，强调各行为者的战略选择——如北京避免对台湾采取攻击性行动、美国强调其一个中国政策以及台北保持现状而不追求法理上的独立—— 或许能如Johnston（2003）和Mukherjee（2022）等学者所提出的那样，足以减少其对手感知的威胁。不过，不可否认，Jervis（1978）和Fearon（1995）的理论表明，国际政治中信号传递的困难，这些再保证可能会遭到怀疑。另外，Powell（1999）的论述认为，国家也可能利用战略欺骗来让竞争对手降低戒心。透过理解外交政策精英和公众如何在真实的战略转变，与单纯的外交资讯之间进行辨别，我们期待通过实证研究来进一步理解，两岸之间是否能创造出相互信任，向彼此提出相互保证的条件？

全球权力转移发生：对威胁的认知与战略更需再保证

国际关系中的各种理论框架强调，权力转移本质上是不稳定的。例如，巨集观历史的权力转移理论认为，在新兴大国对当前由衰退大国建立的国际秩序感到不满时（Organski，1958），权力地位的变化，大幅增加了冲突风险。现实主义视角进一步认为，这种转移是危险的，因为占有优势的国家领导人，可能会将所有新兴大国视为本质上的挑战者（Mearsheimer，2001）。此外，战争的理性主义解释指出，由于对新兴大国在转变后维持和平承诺的缺乏信任，当前的大国往往认为预防性战争对自己的国家具有吸引力（Fearon，1995; Powell，1999）。事实上，研究内生性权力转移的文献强调了不确定性的作用，特别是在权力转移难以直接观察的情况下（Debs &Monteiro，2014）。例如，不可观察的军事技术进步，可能促使霸权国家考虑采取预防性战争来抵挡其他国家的追赶。 Monteiro和Debs（2020）的分析表明，强国影响其他国家发展轨迹的能力是破坏国际关系稳定的关键元素，这种情况发生在正在衰落的霸权国家，因为他们必须在保有领先地位时，试图在崛起的强国发展初期给予压制，而这也促使新兴国家会产生抵制霸权国的反应，以上的理论，正是哈佛学者埃利森（Allison，2017）在他针对中美竞争所引用的修昔底德陷阱（Thucydides' Trap）的基本逻辑。

尽管这些文献中假设多样，但它们在一点上达成共识：国际政治中的权力强弱转移，会加剧霸权国家决策者的挑战，因为他们必须做出更正确的判断。这些挑战包括准确评估新兴崛起强国的偏好和意图。当决策者对这些评估出现误判，代价将会非常高昂，且由于权力转移一旦启动，就不会只是短暂现象。例如，当下的霸权可能错误地，将低调不愿正面冲突的新兴大国视为满足于现状，因此判断霸权国家也可以放心推迟对抗。不过，这种延迟可能随着新兴大国力量的增长，导致未来增加冲突成本。问题是，就算霸权国家跟崛起中的新兴国家达成协定，霸权国和崛起国对于对方承诺的可靠性，也会因为结构性的竞争而缺乏信任，因此，国际关系理性主义的冲突模型中，将这样的情况也视为激发预防战争的动机之一（Powell，1999）。根据现实主义理论，以上讨论的担忧，基本上将决策的复杂性简化为一个简单的概念：霸权会将所有新兴大国视为潜在威胁（Mearsheimer，2001）。

以上的讨论，说明了权力转移过程中，感受自己正在被追上的霸权国家如何感知，并因此而产生对新兴大国崛起的全力防范，而这恰恰揭示了美中台关系中，战略计算的复杂以及彼此间的交互作用。

菁英认知是决策的关键

当华盛顿认定中美之间的差距正在缩小，导致美国需要更小心的制约中国，证明了东升西降的权力转移已经是菁英圈内明显的感受。学界在检视全球权力变动如何影响主要国家的战略行为和认知时，特别着重于威胁认知和以再保证策略最为回应的可能性。Robert Zoellick对外交事务的务实方法及Andrew Kydd（2007）关于国际关系中再保证策略的效能进行研究，他们强调如果过于采用现实主义思考，只想着如何用国家实力来压制对手，将会带来巨大机会成本。因为，可能出现的情况是，正在衰落的霸权国家因为对于自己的信心出现动摇，导致因为紧张，而错误地将一个只想追求发展而不是成为新霸权的的新兴大国，看成敌对目标，引发不必要的冲突，从而限制了本可能成为合作伙伴共好的潜在联盟。Kydd将此现象称为「不信任的误判」，这样的情况会降低总体福利，因为国际上各类大国合作的潜在利益，就会因为不信任而未能实现。

因此，主要大国间的决策者们，都面临着准确辨别潜在盟友和敌人之间的重大挑战。特别是在国际权力转移过程中，无论崛起的强国究竟想不想要取代现有的霸权，新兴大国都有动机将自己的真实目标加以掩饰，来确保自己可以持续发展，继续崛起，而这一必要性，凸显了缺乏完整沟通带来的挑战以及战略被误导的可能（Fearon，1995）。从国际政治中的权力转移文献，包括关于再保证理论（Kydd，2007; Haynes和Yoder，2020），都强调明确判断各国是否对于权力转移感到满意存在困难。

尤其对于崛起的中国，西方学术界已投入大量努力来找出对于真实外交决策的衡量指标，希望可以确定中国对当前国际秩序的满意度，作为判断中国动机和策略的依据。Johnston（2003）使用特定满意度指标来评估中国的立场，而Kastner和Saunders（2012）及Naim（2007）则通过官方出访和援助与投资行为的模式来得出类似结论。这些研究共同表明，中国与外国经济互动的密度和频率，是西方世界衡量中国对现状满意度的重要指标，甚至可能被认为是领先指标。然而，这些分析中经常被忽视的一个元素是国家外交政策制定者的认知和信念，毕竟，决策圈内的菁英如何认知，对合作或冲突的决定，扮演关键角色。

实证资料初探：厘清两岸认知差异

过去文献强调的权力转移与战略再保证的相互作用，往往将外交政策的产出视为崛起中的大国再保证策略中的关键要素。然而，这些产出其实都是基于菁英对于外在讯息和反馈而生。再者，中美相互保证固然重要，两岸融合如果想要和平进行，北京与台北就必须先认清两岸认知现有的差距。中美竞争关系下，台湾海峡出现不稳定的关键，在于从官方到民间，各层次接收到的感受都有极大的差异。北京、台北和华盛顿的菁英如何看待台湾海峡的现况？而台湾人民又是如何看待两岸关系和美中台的互动？而菁英和人民的认知是否也有落差？对于这些问题的答案需要更精确的掌握，因为这些问题的答案，是期待两岸和平互动的决策基础。本文根据菁英访谈，以及在台湾地区进行的长期调查，试图提出实证数据作为两岸未来和平发展的政策参考。

根据我们在2021-2024年间，于美中台三地所进行菁英调查，以及美国杜克大学委托台湾政治大学民调中心所进行的台湾安全研究长期调查，我们访问了超过百位美中台三地决策圈人士，以及过去二十多年来，每次超过千份以上的台湾民意调查资料，归纳出实证资料来解析两岸交流的情境转换。首先，长期民调资料显示，两岸关系的冷热，跟台湾执政党对两岸未来的态度有直接的影响，从图一中可见，台湾民意对于宣布台独会不会引发战争这个问题，在过去二十多年间的变化，明显跟执政党如何处理两岸交流有关。进一步说，在民进党执政时期，不论是在陈水扁或是蔡英文领导下，平均超过6成台湾民众认为台湾有可能朝台独前进，所以对于动武的担心程度显著上升，但是在国民党主导的期间，民众认定两岸关系在可控范围内，所以对于宣布台独是否引发战争的疑虑一度下降到5成以下。这并非代表宣布台独不会造成冲突，而是民众认为国民党领导台湾，不会有台独的风险。

图一：宣布台独是否会引发战争？（2002-2024）

资料来源：TNSS 台湾安全调查，杜克大学