江门、惠州新政推动户籍改革 从竞争性放开走向全面放开

冯奎（中国企业管理研究会副理事长、城市化与城市战略研究专家）

近期，全国又有一些城市在释放“放开落户”的消息。其中，江门、惠州两市地处发达的粤港澳大湾区，它们放开落户的消息，受到的关注度相对较高。通过江门、惠州的窗户，大约可以窥见：城市从竞争性放开落户到全面放开落户，这已是必然趋势。

仅就江门、惠州等城市来讲，现在抓紧放开，有压力也有动力。有的人讲，现在放开，江门、惠州等城市也吸引不了太多人口了啊。这是对的，从历史数据来看，2019年，这两个城市的增量人口分别是3.21万和5万人。增量部分几乎全部来自于自然增长率，没有外来人口流入。但要知道，如果不放开，其他更有人口吸引力的城市先行放开，可能会加速江门、惠州的人口流出。因此，放开落户仍然是有积极效果的。推而广之来讲，除了国家有关政策提出的极少数超大城市作为特例之外，其他一般性的城市早放开早主动。

全国来讲，加速走向全面放开将是“十四五”期间城市户籍管理的主要趋势。全面放开落户能带来多种经济与社会效应，是高质量发展、建设现代化的必由之路。要实现全面放开落户，一方面需要依靠城市竞争性地采取放开政策，最后汇聚成为全面放开的巨大力量，另一方面也不能完全依赖城市竞争性放开，如果这样做，将会拉长户籍改革的时间段，不利于户籍改革发挥综合效应。全面放开的主要条件渐趋成熟，建议宏观层面不失时机，更加积极有为地推进如下一些改革：

第一，以负面清单的方式推动全面户籍改革。根据城市人口变化的趋势，未来可考虑将正面清单性质的落户改革改为负面清单式改革。各省（自治区、直辖市）可自主提出核心功能区限制人口的空间范围，在此范围之外的城市及其郊区、新区、县区等全面放开落户限制。

第二，在城市群、都市圈开展户籍同城化改革。农业转移人口的户籍同城化累计互认可在全国有条件的城市群，特别是30-40个都市圈同步推开。为避免短时间内过多城市涌向中心城市的情况，可由各都市圈设定城市间同城化累计积分细则，比如规定不同等级规模城市年限换算时的折合系数。这会不会导致大量人口短时间涌向大城市？恰恰不会，因为城市群、都市圈同城化改革意味着在中小城市甚至小城镇居住年限的积累的有效性，这将起到分流作用。

第三，以居住地登记制度为核心的一系列改革。最近发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”。这既是对户口制度的改革，也是对身份证制度的改革。原来的身份证是按户籍所在地登记的，而以经常居住地登记户口制度，意味着身份证可以按常住地的住址登记，不必再按户口所在地的住址登记。围绕身份证制度改革，需要推进国家基本公共服务制度建设，推动未落户常住人口逐步享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务。运用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台，加快养老保险全国统筹进度，完善基本医疗保险跨省异地就医费用直接结算制度，做好社会保险关系转移接续，促进人口流动。

第四，实施农民工中长期住房与就业制度改革。市民化属于央地共同事权。国家层面，应针对农民工全生命周期，尤其是要研究两至三代农民工的市民化进程，据此制定中长期战略。战略的主要内容是要从制度上低成本地帮助农民工成为新市民。一是住房制度改革，重点是抓紧完善市民住房保障体系，结合住房公积金改革，制定农民进城买房、住房专项贷款办法，促进多主体供给、多渠道保障、租购同权的住房制度，解决农业转移人口有房可住、有户可落的问题。二是建立农民工就业促进的制度。应考虑将农民工就业纳入就业统计范围，这是一项基础性制度。在市民化人口中，开展大规模的就业职业培训，建立职业技能认定。考虑将农民工的职业技能折合成为进城年限，此举既有吸引力，又能真正提升新市民素质，实现人口的社会性流动。

第五，制定农业转移人口市民化的激励相容政策。现在有一些吸纳外来人口较多的沿海发达省份和城市，没有动力让这样外来常住人口落户成为本地居民，这就需要设计动力机制。比如探索实施按常住人口动态调节土地、资金等资源，落实“人地钱挂钩”配套政策，提高城市政府吸纳农业转移人口落户积极性。农民工总量的40%流向广东、浙江、江苏、四川和山东等地，应加大有关政策支持力度。国家要探索利用综合数据手段建立健全各城市城区常住人口等的统计制度，为政策制定提供支撑；同时通过信息发布，引导各类资源合理流动。

（作者：冯奎 ）