刘必荣专栏》东协的困境与挑战

今年第1季，美国超越中国，成为东协最大贸易伙伴。图为美国国务卿布林肯11日出席在寮国举行的东协峰会。（美联社）

东协系列峰会10月8日起在寮国首都永珍举行，缅甸和南海问题成为会议的焦点，可是这两个棘手的问题却依然无解。在地缘政治变化这么大的情况下，东协努力证明自己是东南亚的「中心」，但结果依然显得苍白无力。

缅甸自2022年政变发生后，至今已经超过3年。尽管东协通过五点共识，要求缅甸军政府与反对派对话，但遭到拒绝。缅甸军方与反对派、与少数民族的战火不断加剧。在东协不干涉内政的传统下，对缅甸政局完全找不到施力点。

在峰会前1周，印尼召开了一场国际会议，邀请联合国、东协、欧盟及缅甸民族团结政府的代表参加。缅甸军政府因为不愿与民族团结政府对话，所以拒绝与会。印尼因为也经历过军事独裁转型为民主的过程，所以一直想把自己的经验和缅甸分享，但缅甸以内部情势过于复杂，未能接受印尼意见。

泰国和缅甸相邻，对缅甸动荡的感受比其他东协成员更为深刻。所以表示年底前也要偕同其他东协成员和缅甸代表举行会谈。但问题是泰国并不是前任、现任或下任东协轮值主席，这样的个别行动只会让情势变得更复杂，抵销东协集体行动的成效。

南海问题也是一样。东协各国对中国在南海的扩张表示关切，但对中菲的南海冲突也使不上劲。东南亚学者自己分析，南海问题的发展取决于下面三个变数：第一，下一届轮值主席是马来西亚，吉隆坡和中菲两国都有接触，或有机会出面调停。第二是看中国的经济复苏程度，这将牵动中国与东南亚国家的互动。第三是美国大选结果。白宫新主人有多重视东南亚也影响到南海的情势。这三个分析都很中肯，但也凸显了东协无法单独解决南海冲突的困境。

和东协竞争区域影响力的还有印太4国，「四方安全对话」（Quad）愈来愈积极，也愈来愈建制化。9月Quad峰会决议，明年4国的海岸防卫队将一起进行演训。日本、澳洲、印度的海岸防卫队将登上美国船舰，在印太海域执行观察任务；4国还要加强后勤补给合作，以及海底电缆的铺设；4国商业与工业部长近期也要举行部长级会谈。

新加坡的观察家就指出，美国总说不会要求东协国家在美中对抗中表态，但是由印太四国愈来愈活跃的趋势来看，东协国家想不被这个漩涡卷入也难。

尤有甚者，今年第1季，美国超越中国，成为东协最大贸易伙伴。美国从东协进口的商品比同时期由中国进口的商品多了100亿美元。这当然跟美中贸易战之后，供应链南移有关，所以美国也将对柬埔寨、马来西亚、泰国、越南输美的太阳能板加征关税。可是在这同时，印尼和马来西亚也开始对中国进口的商品展开反倾销调查。也就是说，东南亚的经济环境也在变。

外在环境的变化，让东协对区域情势的主导力更显无力。但是安华对马来西亚明年接任东协主席仍有相当的企图心。即将上任的印尼总统普拉伯沃对外交也很有想法。东协两强都有企图心，明年东协外交能找到更多着力点吗？大家都很想知道。（作者为东吴大学政治系教授）