刘元春：重新定位地方政府职能

（本文作者刘元春，上海财经大学校长）

中央和地方财政关系的重构已成为公众广泛关注的焦点，并且是二十届三中全会提出的改革中最具实质意义的内容之一。

财政体系重构进入新阶段

央地财政关系的改革是中国政府体系改革的核心之一，必须从整个体系大改革的角度进行思考。如果对于财政体系、宏观治理体系以及新发展阶段的国家治理体系和相应的发展模式尚未有清晰的认识，仅对央地财政关系进行简单调整，可能无法达到预期的效果。

目前我们已经进入到新的财政体系重构阶段，这一阶段有两个标志性信号。

第一，财政“双低”现象全面出现。

一方面，广义财政收入占GDP的比重过低，2018年广义财政收入占GDP比重为31%，但是去年底仅为23%。世界发达国家的平均水平在35%左右。

另一方面，中央财政支出占总体财政支出的比重过低。2023年，中央财政支出占总体财政支出的比例仅有14%。财政“双低”现象的出现标志着财税体系大改革来到了关键时刻。

第二，在过去财权与事权不匹配的情况下，支撑地方新财源的经济基础和时代红利已经出现了全面改变

，即土地财政和通过平台模式实现地方债务融资遇到了前所未有的挑战。

目前债务型的地方财政面对两大难题，一是房地产市场的深度调整导致土地红利和房地产红利消失，二是地方投融资平台债务高筑导致简单的地方财政债务融资模式出现问题。现有的分权模式和财权事权不匹配的模式面临剧烈挑战，不具备可持续性。因此，必须要改变目前的困局，做出重大调整来稳定经济增长。

回顾2014-2024这十年，我们发现，我们上一轮的改革并没有从根本上改变地方财政债务融资的模式，也没有改变地方政府在现有财政缺口以及权力体系下所出现的乱象，所以必须要从更为本质和宏观的角度来进行财税体系改革。

破解“四位一体”的循环关系链

重新定位地方政府职能

从可行性路径来看，重点要以地方财政所面临的困境作为突破口，对地方政府的职能进行根本性的重构，其关键是破解地方政府、地方投融资平台、地方中小金融机构以及地方国企“四位一体”的循环关系链，重新定位地方政府在经济、社会方面的功能。

在“分灶吃饭”的体制下，地方政府进行大规模基建投资、产业建设和城市建设的举措具有激励相容的特性，与城市化、工业化、地方政府的政绩观和经济发展阶段相匹配。在过去二十年里，这种模式对于我国经济社会快速发展具有重要作用。但如今，“四位一体”的循环关系链出现了崩塌，产生了大量的负面效应，导致了市场秩序恶化、产能过剩、地方经济发展空间狭窄和全国统一大市场难以建成等问题，成为高质量发展模式中最大的障碍。因此，破解这一循环关系链条成为关键。

第一，要求地方政府从过度的经济建设功能适度向经济与社会平衡发展进行转换

。当下中国主要矛盾的一个关键方面是经济发展与社会发展之间的不匹配、不均衡，要对此进行调整。

第二，对不断扩展的地方国企进行适度收缩，地方政府在债务端的管理适度向资产端进行转移

。对国有企业战略定位要有重新认识，有的国企可以适度向市场开放，而有的国企可以适度向央企集中。同时整顿地方所推动的大量园区经济、市域经济和县域经济。过去由政府出台政策所形成的政策洼地所构建的没有真正投资效益的园区，要进行统一管理、统一整合、统一梳理和再定位。

第三

，对地方政府入股的部分地方金融机构或受地方严格控制的中小金融机构进行合并、重组

，防止地方政府权力过度向金融领域扩张，扰乱金融市场。对地方政府投融资平台也要进一步定位和重新梳理。

第四，加速按照近期中央经济工作会议精神对投融资平台进行改革

，在聚焦战略的基础上进行投融模式的现代化改革。

（本文仅代表作者个人观点）