容积管制全面失控　市民的财富沦为政客与财团的佳肴

▲ 北检认为柯文哲涉嫌图利威京集团111亿元，向法院声请查扣威京旗下的京华城土地。（资料照／记者李毓康摄）

● 林邑轩／时代力量副秘书长

柯文哲市府在京华城案一路开后门护航，双手奉上超过百亿的容积奖励给沈庆京，已经是不争的事实。究竟柯文哲触犯的是图利罪，还是罪责更重的违背职务收贿罪，还要等待检方的起诉与法院的判决。

然而，在京华城令人瞠目结舌的个案之外，政府失控的容积管制，也该获得同等重视。否则，今天得利的是沈庆京，明天还会有下一个财团巨贾，用合法或非法的方式，笑纳无良政客精心打包的容积办手礼。

沈庆京笑纳的礼包，可分为20％的容积奖励与30％的容积转移，让京华城的容积率，从法定上限的560％，暴增到840％的容积率。

▲ 京华城的容积率，从法定上限的560％，暴增到840％的容积率。（图／记者屠惠刚摄）

首先，台北市政府于法无据「准用」都更条例，让京华城获得20％的容积奖励，这是柯文哲图利京华城111亿的罪嫌。其次，30％的容积转移，则由蓝绿议员在2017年大开后门，阉割了原本即将上路的全面容积代金制，让沈庆京得以节省至少22.5亿的支出。这两个不公不义的奖励和转移，背后是失控的容积奖励，以及让开发商赚取暴利的捐地换容积。

容积奖励失控的历史

台湾的容积奖励制度，根源于土地使用分区管制（Zoning）。这是一个由行政权对基于对都市发展的公共利益考量，将都市土地划分为不同的用途，以此允许、禁止特定使用项目，透过容积率、建蔽率限制开发密度的土地管理制度。

当一块都市土地的使用分区、允许的开发密度被划定，它的价格也就被决定了。因此，在1926年美国最高法院对欧几里德村（Euclid case）的经典判决中，最高法院认为，地方政府可以在公共利益的前提下，制定土地使用分区管制，限制私有土地的发展权，无需补偿因为管制所造成的财产损失；这样足以降低、提升土地价值的巨大权力，具有警察权（Police power）的性质。

▲ 台湾的容积奖励制度源于土地使用分区管制。（示意图／《ETtoday新闻云》资料照）

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在台湾，分配社会财富，决定土地价值的权力，一方面成为政客腐败的根源，另一方面，也变成政府透过土地变更获利的财政手段。然而，原本依据产业发展、人口成长拟定的都市计划，在政客上下其手，涉入土地使用分区的变更，浮滥给予容积奖励后，超出原本预计的建物越盖越高，道路公园等公共设施严重不足，带给人民糟糕的居住品质，这几乎是1980年代至今，台湾都市生活品质严重恶化的深层原因。

从1980年代至今，土地使用管制如何经由都市计划委员会创造惊人的财富，陈东升教授在1995年出版的《金权城市：地方派系．财团与台北都会发展的社会学分析》已经说得很清楚：地方派系、财团透过民代关切、行贿分润，操控行政首长，介入都市计划审议，拿走了房地价格飙涨的暴利。

在变更使用分区取得的「法定容积」之外，近30年来，各式各样的容积奖励，已经让土地的容积动辄突破法定容积的两倍、三倍。土地使用分区规定的法定容积，形同具文。

▲ 原本依据产业发展、人口成长拟定的都市计划，在政客上下其手，涉入土地使用分区的变更，浮滥给予容积奖励后，人民被迫承受糟糕的居住品质。（图／周刊王）

为了鼓励都市老旧建物更新，立法院在1998年制定《都市更新条例》、2017年制定《危老条例》，直接制度化的框定了20％、30％的容积奖励空间，让20％以上的容奖，成为开发商争取容奖的地板价。

近年，为了推动都更，双北市府更是加码再加码。台北市推出都更八箭，动辄给予30％～50％的额外容积奖励；新北市则是创设了毫无公共回馈对价的规模奖励（500平方公尺以上建筑基地给10％）、时程奖励（修正方案5年内提申请给5％），让开发商拿好拿满，信手拈来，就是奖励名目。

这些浮滥的容积奖励，几乎掏空了土地使用分区管制的法定容积上限。原本都市计划划定的使用分区，搭配的公共设施，像是交通道路、公园绿地几乎不敷使用，造成交通流量过载，公园绿地严重不足。

▲ 浮滥的容积奖励，掏空了土地使用分区管制的法定容积上限。（图／记者李毓康摄）

2010年，监察院终于纠正了内政部，直指「都市容积缺乏容积总量管控机制，各式奖励容积之累加竟无上限规定，致都市计划法基准容积率制度名不符实，中央主管机关控管工具不足，难以有效管理」。

因应监察院的纠正，内政部在2013年订定了开发个案的容积增加上限：都更地区1.5倍（50％），非都更地区1.2倍（20％），但不计入容积转移的移入容积。这个修正，不能说没有任何改变，但显然是「抓小放大」，双重曲解了「容积总量」的概念。

其一，透过捐地、缴代金换来的移入容积，不计入总量计算，算什么总量管制？其二，仅针对开发个案订定容积上限，却对都市计划区域内的容积总量不置一词，如何算是「总量管制」？

在中央主管机关双手一摊消极管理，地方政府乐于大放送的情况下，台湾失控的容积奖励，浮滥的容积给予，仍然看不到大幅扭转的契机。

▲ 失控的容积奖励、浮滥的容积给予，仍让人看不到扭转的契机。（示意图／ETtoday资料照）

胎死腹中的容移全面代金制

在失控的容积奖励之外，另一个让开发案轻松跨越法定容积上限、获取暴利的制度，就是容积转移。

简单来说，都市计划划定了土地使用分区，也可以框定一定的「公共设施保留地」，限制开发用途，预计在未来由政府买回来辟建公共设施。容积转移的立意，就是为了保障地主发展受限的权益，把因为划为「公共设施保留地」而发展受限的土地容积，转移到其他土地的建案来使用。

然而，政府因为财政上的困难，有超过2万公顷，市值超过7兆的土地还没有依照约定买回。为了补偿发展受限的地主，政府开放了容积移转市场，让开发商可以收购公保地，把公保地未能实现的容积，转移到其他土地上的建案来使用。

▲ 公保地与容积转移的兑换公式五花八门，没有一定的标准。（图／记者陈建宇摄）

这套制度上路一段时间，弊病丛生。首先，公保地与容积转移的兑换公式五花八门，没有一定的标准。其次，由于公保地在市场流通不易，交易价格低廉，甚至经常出现土地公告现值的成交价。当开发商在市场上收购了低于土地公告现值的公保地，再换成开发后可以市价卖出的楼地板容积，中间的价差，全部被财团吃干抹净。

以台北市政府为例，2008～2017年这10年，北市府「移转」了市价654亿元的容积，却只拿到公告现值250亿元的公保地，400亿的中间价差，全部流入财团的口袋。原本应该归给市民财富的容积，不仅没有换成等值的公共设施用地，只换来越来越壅塞的道路，越来越拥挤的生活环境。

为了让容积转移的利益回到市民身上，在2014年郝龙斌市长任内，台北市修订自治条例推动「容积代金」政策，在3年的过渡期内，先采用「捐地换容积」及「缴纳容积代金」双轨制，在2017年6月后，全面采用「缴纳容积代金」，让「捐地换容积」走入历史。未来要取得容积，建商财团只能用市价购买，政府才有足够的收入，来购买公保地，开辟更多生活所需的公共设施。

▲ 2017年，「全面代金制」遭到台北市议会的蓝绿议员联手否决。（图／记者袁茵摄）

然而在2017年，「全面代金制」遭到台北市议会的蓝绿议员联手否决，倒退回到2014年的「捐地换容积」及「缴纳容积代金」双轨制，开发商仍然可以低价收购公保地换取容积，赚到惊人的暴利。

以京华城为例，京华城移转的容积市值将近83亿，如果采用「全面代金制」，京华城要缴给台北市政府83亿。然而在双轨制下，京华城只缴纳了43.7亿的代金、捐赠了公告现值16.77亿的土地，至少省下了22.5亿。这22.5亿，是台北市政府应该收到，属于全体市民的财富，如今全部给京华城赚走。

失控的容积管制是房价高涨的凶手

全面失控的容积奖励，暴利惊人的容积转移，既是京华城得以获取上百亿不法利益的根本原因，也是房地价格飙涨，都市生活品质低落的凶手。

当台湾社会目睹柯文哲与财团拿刀叉吃人肉的惊悚戏码时，我们是不是也可以想想，有没有比较文明、进步的方式，不要再让全民的财富、公共的利益，都市的生活品质，沦为政客与财团的佳肴甜点！

▲ 全面失控的容积管制，是京华城得以获取上百亿不法利益的根本原因，也是房价飙涨、都市生活品质低落的凶手。（图／记者黄克翔摄）

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