司法部：将行政处罚权力更好关进制度的笼子，避免“小过重罚”、机械执法

21世纪经济报道 记者钟雨欣 北京报道

近年来，行政执法乱象频发，个别地方出现罚没收入大幅增长，甚至存在乱罚款、以罚代管、罚款经济等问题。

2月28日，司法部副部长胡卫列在国务院政策例行吹风会上介绍了近期出台的《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》）相关情况。这也是他履新司法部之后首次亮相吹风会。

《意见》提出，要依法科学行使罚款设定权。立法要严守罚款设定权限，科学适用过罚相当原则，新设罚款和确定罚款数额时，该宽则宽、当严则严，避免失衡。要严格规范罚款实施，强调三个“不得”，即不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。两个“严禁”，即严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。

首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出规范

胡卫列介绍了《意见》出台背景及相关情况。他表示，根据党中央、国务院决策部署，司法部会同有关部门已完成现行604部行政法规的全面清理，以及部门规章中罚款事项的专项清理，并报请国务院取消和调整了33个罚款事项。在清理工作中发现，有的罚款设定不科学，有的实施不规范，企业和群众对乱罚款反映强烈。

为进一步严格规范和有力监督罚款设定与实施，强化对违法行为的预防和惩戒作用，提升政府治理能力，维护经济社会秩序，切实保障企业和群众合法权益，优化法治化营商环境，推进国家治理体系和治理能力现代化，国务院常务会议于2024年2月审议通过了《意见》。

《意见》主要包括以下几方面内容：

一是依法科学设定罚款。一要严守罚款设定权限。对规章设定罚款的权限、数额等作出了细化规定，对跨行政区域统一监管标准作出倡导性规定。二要科学适用过罚相当原则。对行政法规、规章新设罚款时，贯彻过罚相当原则提出了更为具体的要求，就是过错和处罚相当、相平衡，倡导对行政处罚法规定的不予处罚、从轻减轻处罚、从重处罚等情形作出细化规定。三要定期评估清理罚款规定。进一步明确了评估清理的重点和时限等相关要求，同时，解决了取消罚款事项与修法进度不衔接的问题，充分发挥法治的保障和促进作用。

二是严格规范罚款实施。一要坚持严格规范执法。要求严格按照法律规定和违法事实实施罚款，强调三个“不得”、两个“严禁”，对罚款实施划定了底线和红线。二要坚持公正文明执法。对行政执法人员在实施罚款等处罚时，如何坚持处罚与教育相结合原则，从执法用语、执法形象、应对突发情况等方面，对进一步提升执法的文明程度作出了细化规定，要求引导企业和群众依法经营、自觉守法，努力预防和化解违法风险，让执法既有力度又有温度。三要持续规范非现场执法。对清理、规范执法类电子技术监控设备的主体、时限、要求等作出明确规定，既要管好“存量”、也要监督好“增量”。同时，要求严把法制审核、技术审核和执法监督三道“关”。

三是全面强化罚款监督。一要深入开展源头治理。要求坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，推进事中事后监管的法治化、制度化、规范化，实现“办理一案、治理一类、影响一域”。二要持续加强财会审计监督。对行政机关履行追缴职责，压实财政、审计等部门监督职责提出明确要求，要求依法加强对罚款收入的规范化管理。三要充分发挥监督合力。发挥好行政执法监督、行政复议、规章备案审查等制度对罚款的监督作用，拓宽监督渠道，增强监督实效。

坚持“过罚相当”，避免“小过重罚”

《意见》提到，行政法规规章新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严。在具体实施中应如何把握该原则？如何避免“小过重罚”情况？

司法部法治调研局负责人刘大伟表示，《意见》将贯彻落实过罚相当原则贯穿始终，并进一步作出了细化规定。

一是细化“过”与“罚”的考量因素。要求统筹考虑当事人的主观过错、获利情况，具体化了“过”与“罚”的考量因素。同时，提出考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、对相似违法行为罚款规定等因素，区分情况、分类处理，细化了合理设定罚款的考量因素，该宽则宽、当严则严。

二是明确单行法和行政处罚法的适用关系。行政机关实施罚款等处罚时，如果单独适用单行法进行处罚难以体现过罚相当原则，但符合行政处罚法规定的从轻、减轻、不予、可以不予处罚等情形的，要适用行政处罚法。

三是通过制定清单和发布典型案例加强执法指引。鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单，依据行政处罚法、相关法律规范定期梳理、发布典型案例，加强指导、培训。

《意见》还对行政处罚法的相关具体应用问题，作了进一步的解释和说明。比如，为了解决法律、法规已经设定罚款但是未规定罚款数额，执法人员不易适用的问题，《意见》指出，规章要在规定的罚款限额内作出具体规定。

刘大伟解释道，对部门规章来说，因为行政管理迫切需要依法先以部门规章设定罚款的，设定的罚款数额最高不得超过10万元，且不得超过法律、行政法规对相似违法行为规定的罚款数额；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，设定的罚款数额最高不得超过20万元；超过上述限额的，要报国务院批准。地方政府规章可以设定的罚款限额，则是由各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会作出规定。

另外，为了解决执法人员不适用行政处罚法、仅适用单行法造成过罚失当的问题，《意见》规定，符合法定情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理，突出了行政处罚法的统领地位，有利于处罚结果符合法理、事理、情理，避免“小过重罚”、机械执法等问题的出现。

据了解，根据党中央、国务院的决策部署，民营经济促进法立法工作已经全面启动，司法部下一步将会同相关部门积极稳妥加快推进立法进程，切实从法律制度上把国企、民企平等对待的要求用硬实的措施落下来，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济健康发展。

“可以说，国家在优化营商环境方面已经形成了一整套的‘法治组合拳’。《意见》也是这一套‘法治组合拳’的重要组成部分。”胡卫列说，随着《意见》的有效实施，行政处罚权力将更好关进制度的笼子，企业和群众将在行政执法行为当中感受到更多公平正义，也进一步增强对优化营商环境的信心。