远见杂志／计划了18年、协商了18年、台湾也等了18年
文／王美珍
航空城并不是新的概念，却是目前政府突破「闷经济」的世纪经济策略；再加上正在积极规划的自由经济示范区，双管齐下，一场改变台湾的「经济维新」正在积极展开。
历经18年、两次政党轮替，航空城的规画也屡经更迭，但究竟能不能成功，至少还必须等上八年、待3316公顷的土地征收完成后，才算建置完成。至于自由经济示范区，早有自贸港例子在前，法规的松绑与政府执行力，将是决定成败的关键。
如果航空城和自由经济示范区成功了，台湾经济会发生什么改变？目前这二个计划又面临什么挑战？应该如何突破？
台湾人，的确闷很久了。曾经，我们以「奇迹」形容台湾经济。然而，如今我们用的形容词，却是：「闷」。
近年来在各项国际竞争力排名中，总是只拿「退步奖」。今年出炉的瑞士洛桑管理学院（IMD）全球竞争力报告，从去年总排名第7名落至第11名，经济表现也从原本的13名掉到16名。
缺少外商直接投资，是一项重要警讯。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）发表的「2012年世界投资报告」中，台湾在2011年吸引的外国直接投资（FDI）金额是负19.6亿美元，还输给北韩，在211个国家中只赢非洲安哥拉。
洛桑管理学院院长杜道明今年4月来台就建议，台湾应松绑法规，加强吸引外资与外来优秀人才。另一项值得注意的数字，是象征景气指标之一的货运量。根据世界货柜港排名，台湾第一港高雄港的货柜装卸量从2000年排名世界第3，跌落至2012年的第13名。
闷经济，与台湾产业外移、却又没有新增投资案有关。迎接挑战，近年来政府两项经济大菜正要端出。
分别是「爱台十二项建设」的桃园航空城与「黄金十年」计划的自由经济示范区。然而，航空城计划土地尚未征收，自由经济示范区尚在规划阶段，一切还有变数。只是，双管齐下，一场改变台湾观念的「经济维新」运动正要开始。规划长达18年桃园航空城能救闷经济？
台湾的优势，在于先天条件。环顾地理位置，东隔太平洋，是全球第一大经济体美国，隔着台湾海峡就是全球第二大经济体中国大陆，北边是全球第三大经济体日本，南边则是全球第五大经济体东协10国。
桃园航空城计划，就是希望利用这样的优势位置，发展成为东亚的枢纽机场，并于机场附近划设产业专用区，同时在机场捷运周边全面开发，打造新的国际化城市。
总统马英九曾说：「桃园航空城如果不好好发展，就是暴殄天物。」因此，桃园航空城计划，不仅政府预计投入4700亿元，是近几十年来少见的大笔公共投资，总面积4970公顷，土地征收面积达3316公顷，也创下台湾史上最大土地征收记录，堪称世纪大案。不过，航空城这个名词，早在1990年代政府提倡「亚太营运中心」时就曾提出来。
然而，因为当时李登辉总统实施「戒急用忍」，接任的民进党政府也对大陆政策保守，使得计划胎死腹中。「要做营运中心，必须和大家做朋友，不可能全世界都能去，中国不能去，」
经建会财经法制协调服务中心主任左珩说。走入经建会法协大楼的一楼，迎面一面墙，悬挂着六个花盆。其实，这六个花盆下面，原来是亚太营运中心的六大中心宣传板。
如今，这个计划消声匿迹，只好用花盆挡着，以免尴尬。
同时起跑仁川早已超越桃园如今的法协大楼在10几年前其实是推动亚太营运中心的总部。
法协中心不同的会议室，门牌上依旧挂着「AMERICASROOM」「EUROPAROOM」，提供不同国家代表前来开会的专属场所，如今看来，显得讽刺。
交通大学运输研究所教授冯正民曾在1995年接受省政府住都局委托，进行过航空城研究。他从书柜中拿出一本纸边已泛黄的计划书，第一圈是机场依存产业区区，第二圈机场相关产业区，类似今日航空城计划中的蛋黄与蛋白概念。
「当时还找了国外的学者专家来开研讨会，可惜最后皆未付诸实行，」冯正民说。18年过去了，桃园航空城仍在规划中。对比之下，几乎就在同时间，1991年韩国仁川机场开始兴建，成立自由贸易区和发展航空城，立志成为亚太的航运中心。
如今，从服务面来说，仁川机场在国际机场协会（ACI）2012年度机场服务评估（ASQ）中，连续八年排名第一。国际空运货运量也从2003年的184万3000公吨，成长至2012年的239万7000公吨。
反观桃园机场近几年国际排名却一直不理想，2007年是第14名，之后一路下滑，以2011年第29名最差，货柜量10年来也停滞在150万公吨左右，几乎零成长。
「如果当初做出来，我们的竞争力比仁川更强，黄金时间丧失了，只能急起直追，」冯正民说。国防部不肯撤中央地方无共识2005年，时任桃园县长的朱立伦重新倡议桃园航空城，马英九总统2008年上任后，很快将计划列入「爱台十二项建设」。
2009年1月很快通过「桃园国际机场条例」。只是，法条虽然通过了，仍重重阻碍，直到2012年，行政院才正式宣布启动「桃园航空城计划」。
一拖又是三年。原来，要发展桃园航空城，就必须撤迁区内原有海军桃园基地，引起军方不同意见。桃园立委陈根德表示，当时军方动员军系立委杯葛，使得纲要计划迟迟无法通过，延宕两、三年。
一直到2011年国防部才同意撤离。此外，中央与地方政府一开始立场也不同。桃园县政府城乡发展局长吴启民表示，交通部的任务乃在「交通」，只重视扩建第三航厦与第三跑道。
然而，桃园县政府却希望除此以外，还能搭配机场捷运的兴建，设置产业专区，借由打造新兴产业的航空城，带动桃园整体发展，也促进国家与世界接轨。因此，中央与地方，对于航空城计划到底要多大也没有共识。
「中央一开始只管蛋黄，不要蛋白，但是，如果只有第三航厦和跑道，没有产业，哪叫什么航空城？」陈根德痛批。
桃园县工商发展局长陈淑容表示，交通部负责机场捷运，如果只负责站体与轨道，却不负责站体周边土地开发，就会形成「有站无路」的荒谬景象。
当捷运站周围都是一片农田，连道路也没有，谁要在此上下车？桃园县长吴志扬说：「我和交通部说，你不要看你的蛋黄，若果没有蛋白区的人口，要怎么带动机场捷运的运量？」就这样协商许久，直到2012年9月18日，行政院才正式启动桃园航空城计划，之前各部会多头马车，才终于有了总指挥。
「我们都称918事变！只是这是好的改变！」桃园县政府地政局长林学坚笑称。自从行政院拍板定案后，今年3月27号又核定为国家级重大建设，因此可征收特定农业区。
而关于原本审查程序繁复的用水计划、政策环评、区域计划审查，也几乎均在今年3月至6月间完成了，皆是史上最快速度。
「现在航空城不是没有动，反而速度像搭火箭一样，各行政部门都动起来了！」陈根德说。只是，土地征收都还没开始，距离真正能招商启动，还有许多年要等。
自由经济示范区如何做到「真自由」？除了桃园航空城，另一项马政府端出的经济成长动能政策，就是由经建会主导的自由经济示范区。
这项政策虽然还在策划中，但根据远见民调中心调查、《远见杂志》6月号报导，台湾上市柜公司对于自由经济示范区的期待（54.6％）还超过ECFA（30.1％）。
所谓自由经济示范区，目标是大幅松绑对物流、人流、金流、资讯流与知识流的各项限制，以打造便利的经商环境。
依照规画，第一阶段以现有五港一空的自由贸易港的「境内关外」为基础，透过前店后厂的委外加工模式，带动整体产业链的发展。
亦即在自贸港区接单研发，但以港外园区为腹地，进行生产制造。台湾港务公司董事长萧丁贵就指出，会先在高雄港试办，并且可把高雄「港」自由贸易区的「港」拿掉，就能把港外腹地的概念纳进来。
目前桃园机场内现有的自由贸易空港，也将在自由经济示范区范围内，预计由目前的45公顷，扩大为175公顷。
经建会第一阶段规划智慧运筹、国际医疗、农业加值与产业合作为发展重点，以发展高附加价值的服务业为主。
但桃园县长吴志扬希望，桃园有29个工业区，都能成为「后厂」供应链，应该把整个航空城4000多公顷，都纳入自由经济示范区当中。
管制过严自由贸易港不自由自由经济区的法规，预计会松绑的部分，包括放宽白领人士来台进出限制，区内公司邀请大陆人士来台一个月内短期商务活动，免经目的事业主管机关审查、外籍商务人士来台短期停留免签证等。
为了商品进出自由化，也提供农工原料及货品输入税赋优惠，免征关税、营业税及货物税相关税费外，外销100％、内销10％免征营业所得税。除外，还有租税优惠，例如台商及区内事业海外股利或盈余汇回示范区进行实质投资免税、外（陆）籍专业人士免申报海外来源所得等。
然而，这些洋洋洒洒条列出的优惠，都仍只是「规画」阶段，能否能落实？业界仍打一个问号。现有的桃园机场内自由贸易港区，就是一个「自由化」失败的前车之鉴。
以BOT方式取得经营权的远雄集团董事长赵藤雄，为此吐苦水多年。例如根据「自由贸易港区设置条例」，明定可聘用外劳比例达40％，但条文中未限定行业别，之后却被劳委会否决为仅限制造业。如此，港区内的聘用条件并无比港外优惠。
此外，许多业者也表示，当初政府允诺为了让货物流通自由化的自主管理，也都被业者认为没有落实，因为海关仍担心走私，查核十分严格。交通大学运输研究所教授冯正民说，当他去国外开会时，国外的学者听到台湾有「自由贸易港」（FreeTradeZone）时总会问他：「Howfreeitis？」
他总是试图回答很自由，但所接触到的业者全部都告诉他：「台湾的自由贸易港一点也不自由。」左珩举出一个虽不在自贸港区，但足证台湾管制严格的例子。
曾经有一段时间，法国进口酒，台湾必须要开瓶验有没有毒，因为担心是中国假冒酒，法国人气到抗议，表示不卖酒到台湾，甚至要到WTO去抗议，台湾才让步。
除此以外，台湾是否已经提供外商友善便利的环境？曾有一个澳门人在台湾欧商企业上班，当孩子要上美国学校的幼稚园，教育部不同意。理由是：「因为澳门是中华民国领土。」
担心万一开放，台湾会有家长把小孩送去香港或澳门居住六年取得港澳籍，回来就可以读美国学校。
为此，教育部甚至拿出宪法辩论，然而欧洲商会已经近乎翻脸，几经协调才通过，「这是我们反外商的例证，」左珩说。
能否成功？答案在政府的执行力台湾在2002年加入WTO后，和世界接轨的脚步就变得停滞。「航空城与自由经济示范区可以促使重新开放，思考我们到底要什么？」
左珩表示，新加坡，或许值得此刻台湾参考。为了发展航运，新加坡成立海洋法庭、也积极争取世界大海运公司都到新加坡，几乎土地是用送的、给予一切可能的优惠。一开始看来似乎失去很多利益，但后来，变成只要设海运公司，不能不到新加坡，因为已经是世界的海运中心。
「就像一个派对，大家都要和穿得珠光宝气的人握手，没有人会和渔夫握手。今天的新加坡，是大家抢着和她握手，」左珩表示，这就是车票效应，你必须先买到车票，才能上车。「新加坡要的是舞台，舞台就可创造本土人才。
台湾太多法规把舞台排开了，没有舞台，人才就没了，」左珩继续补充。在1965年独立时，李光耀曾说：「我领导一个国家，这个国家什么都没有，只有渔船。」
李光耀的幕僚曾如此告诉经建会的官员：「我们新加坡有阳光和地理位置。」「早300多年前，荷兰为什么要来台湾？人家就已经把你当成亚太营运中心的位置，人家都已经帮你定义好了嘛！人才、地理位置都具备，没有道理不能做这个生意，最重要的还是政府的执行力！」桃园航空城前总经理刘志明说。
全球化竞争台湾不能再等18年。只是，未来祭出的优惠，必然会引起种种讨论，例如，是否对本国劳工权益损失？是否导致税收减少？吴志扬表示，「最怕画了区域，不放优惠进来。
政府不要怕不公平，要做就是要它成功。」左珩则以一个童话故事中的「石头汤」故事譬喻：有一个人在森林里又饿又渴，拿了一块石头，把身上的空锅子拿来敲打，集合大家说这块石头能煮出美味的汤。结果，有人加了菜、加了蛋，等到煮完了，大家都喝了一碗很神奇的石头汤。
「全世界都在开自由经济区，我们不只加石头，还要加牛肉。怎么说服人很重要。政府不能不敢放肉，这样大家怎么看都还是一锅清水，」左珩说，重要的还是政府的说服力与执行力，让这锅汤，敲锣打鼓后让人想要加料，最后共享一锅丰盛。
政府的跨部会协商与立法速度，如果再缺乏效率绑手绑脚，桃园航空城与自由经济区的落实，可能就要再等另一个18年！
那时，也许不只新加坡、韩国、大陆超越台湾，恐怕东南亚的几个国家，都可能会超越台湾！
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