陈一新／台湾频遭挖墙角《台北法案》可力挽狂澜？
▲《台北法案》刚从众议院通过，总统蔡英文旋即接见美国在台协会主席莫健。（图／总统府提供）
●陈一新／现任中国文化大学政治学系讲座教授、曾任淡江大学美国研究所教授与所长。为美国纽约哥伦比亚大学政治学博士。曾任立委。 在美中两强之间，主张台湾应与两边维持良好关系，以充分发挥杠杆作用，收左右逢源之效，且台海两岸应在「九二共识」的共同政治基础上，推动和平发展关系。
美国联邦联邦众议院在美东时间2020年3月4日下午投票通过《台北法案》（TAIPEI Act），旨在强化台美伙伴关系。众院议长波洛西（Nancy Pelosi）在通过《台北法案》后发布声明指出，美国应鼓励盟国与伙伴加强与台北的外交关系，并确保台湾在联合国等制定国际决策的场域占有一席之地；波洛西并表示，国会一直向世界传达「美国与台湾站在一起」的讯息，这项重要立法将送交川普总统，希望尽快签署。
联邦众议院以415票同意、0票反对通过《台北法案》。根据美国国会内规，联邦众议院版本与参议院2019年10月通过的有些微差异，众议院版还需送回参议院，待两院就版本上取得共识后，才送交川普签署，成为公法，授权行政部门对台湾外交提供更大的支持，对抗来自北京的外交压力。，
联邦参议员贾德纳（Cory Gardner）透过声明表示，美国应使用一切手段支持台湾在国际舞台上的地位；《台北法案》为跨党派立法，以强化美国对台支持，也对各国发出强烈讯息，若支持中国大陆损及台湾，将面临后果。
▲民主党众议院议长裴洛西当场撕毁川普的「国情咨文」影本，两党间气氛极差。（图／路透）
三因素让《台北法案》延宕半年
根据众议院通过的版本，国会意见认为，美国政府应支持台湾强化与印太地区及全世界各国的正式外交关系及非正式伙伴关系；对于显著强化、增进或升级与台湾关系的国家，应研议以适当及符合美国利益的方式，提升美国与该等国家的经济、安全及外交交往。
值得注意的是，自美国联邦参议院外交关系委员会早在2019年9月25日以口头表决方式无异议通过 《台北法案》以来，联邦众议院花了近半年时间，众议院才通过自己的版本。为何众议院拖了这么长时间才通过该项法案？
原因之一是，川普政府考量到当时美中贸易谈判正在进行，决定请求暂缓提出《台北法案》。美国副总统潘斯 （Mike Pence）的对华政策演说从2019年6月一延再延，直到10月才提出也是同一原因。
原因之二是，众院议长波洛西和民主党大老当时正为了是否要对川普启动「乌克兰电话门」的弹劾案而争论不休。等到民主党确定要启动弹劾程序后，民主党又与共和党为弹劾案吵个没完没了。
原因之三是，由民主党主导的美国联邦众议院知道，由于当时两党之间氛围极差，不是通过「台北法案」的好时机，即使通过，川普也可能搁置，不予签署。
▲赖清德选后访美时，曾拜访众议院议长裴洛西。（图／翻摄自赖清德脸书）
法案内容六大重点
至于川普签署《台北法案》对美中台关西的冲击，共有以下六点值得探讨。
第一，《台北法案》的全称就是《台湾友邦国际保护加强倡议法案》（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019），顾名思意就是美国要连同盟国一起维护中华民国的邦交国，不让中国大陆挖台湾的外交墙角。亚太助卿史德伟2019年9月18日在参议院外交关系委员会作证时，指出基于「台湾关系法」与六大保证的精神，他会支持《台北法案》，并对南太平洋索罗门群岛与台湾断交感到遗憾。
不过，当主要提案者贾德纳参议员质询史德伟，行政部门会提出哪些具体办法，协助台湾对抗北京外交压力时，史德伟显然为之词穷。此显示，国务院迄今还未找到可行与有效的方法，不让大陆挖台湾的外交墙角。
第二，当另一位参议员费南德兹告诉史德伟，美台关系受《台湾关系法》的保障，不应被当作筹码。史德伟回应说，他可以确认此事，美国2019年对台军售达到100亿美元就说明一切，美国希望台湾能以对等的地位与大陆谈判，而不是以弱者的身份与大陆周旋。
问题是，大陆国力今年突飞猛进，渐渐在多个领域接近美国或与美国并驾齐驱，光是区区100亿美元军购，恐怕仍不足以让台北以对等的地位与北京谈判。
更重要的是，不要说史德伟未直接回答费南德兹参议员的提问，即使他真的做了具题回答，他个人所做绝不将台湾作为筹码的承诺，真能保障台湾不会成为美国与中国进行利益交换的筹码，甚至变成美国的「弃子」？
第三，对于严重损害台湾安全与繁荣的国家，参议院决议，基于适当考虑美国利益的立场，可考虑「降低」美国与该等国家的经济、安全及外交交往；众议院则将其调整为，考虑美国外交政策利益之立场，并与国会协商过后，可考虑「调整」美国与他国交往的原则。
第四，《台北法案》当然也对行政部门施加压力，例如众议院要求，法案上路后一年内，与法案公布后前五年，国务卿每年都需向参、众两委员会（参议院外交委员会、财政委员会；众议院外交委员会、岁计委员会）报告进度，说明执行情形。
第五，在经贸议题方面，参议院要求「美国应与台湾进行双边贸易谈判，达成具有共同经济利益的自由贸易协定」；经众议院修改后的条文为，「美台之间有强健的经济伙伴关系，美国是台湾第二大贸易伙伴，台湾为美国第11大贸易伙伴。强化经济关系将有助美台双方经济成长；若美国贸易谈判代表要强化美台双边贸易经济关系，需与国会协商。」
第六，根据众议院版本，国会意见认为，在参与国际组织方面，美国政府应适当争取台湾在国际组织上的参与权利，包括会员或观察员身分。
▲台北法案为美国行政部门提供一项有力的外交工具。（图／达志影像／美联社）
美国有能力落实《台北法案》？
综上所述，可以得到到三点结论。首先，国会通过且经总统签署的许多友台法案与修正案，计有《2017财政年度国防授权法》支持美台军舰互访修正案、《2018财政年度国防授权法》支持美国助台提升不对称战力与后备军人战力的两项修正案、《2019财政年度国防授权法》支持美对台军售常态化与邀情台湾参加军事演习修正案、《2020财政年度国防授权法》支持美国邀情我国参加「环太演习」修正案，以及2018年鼓励美台官员互访的《台湾旅行法》、2018年鼓励美助台参加国际组织与对台军售常态化的《亚洲再保证倡议法》，加上这次的《台北法案》，都可以成为行政部门的外交工具，端视川普要不要使用而已。
其次，在川普签署《台北法案》后，美国联邦过会正式授权行政部门对台湾外交提供更大的支持，对抗来自北京的外交压力，虽不能说完全无用，但是美国手中却没有足够的外交与经贸工具做到《台北法案》所要求的事项。
最后，蔡英文若不改善两岸关系，将不太可能靠《台北法案》与其他有台法案缓解台湾的外交压力。
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