地方法规来了 智能汽车全国法规还会远吗
全国两会刚刚结束，业内关于智能网联的讨论热度尚未减弱，深圳市便于3月23日发布了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》（以下简称《管理条例》）。与以往不同，该《管理条例》不仅涉及智能网联汽车道路测试的管理，更是填补了行业在责任划分、网络安全保障等多方面的空白，推动智能网联汽车能够更快地合法合规上路，为智能网联汽车商业化落地提供行政管理依据。
近年来，智能网联汽车产业发展势头迅猛。在小马智行、文远知行、禾多科技等自动驾驶企业表现惊艳的同时，各大车企也开始自建智能驾驶公司，加大在智能网联领域的投入。企查查发布的《近十年自动驾驶项目投融资数据报告》显示，仅今年前两个月，自动驾驶领域便已发生24起投融资事件，融资总金额高达176.4亿元。
然而，上路合法性受质疑、责任认定难等问题对智能网联汽车发展的制约也愈发凸显。尽管近年来关于推广智能网联汽车的政策层出不穷，但智能网联汽车相关标准、规定的建立一直处于相对滞后的状态。目前，美国、日本及欧洲多国均已制定出台了专门的智能网联汽车法律法规，或对现有法规进行修改，中国在智能网联汽车立法方面则稍显落后。因此，智能网联汽车立法立规迫在眉睫。此次，深圳市充分利用其经济特区立法权，大胆试水智能网联汽车，该地方行政法规的制定出台，于我国智能汽车产业可谓是一场及时雨。
值得一提的是，该《管理条例》首次从使用端对智能网联汽车管理做出规定，包括准入和登记、使用管理、网络安全和数据保护、车路协同基础设施、道路运输、交通事故及违章处理、法律责任等方面，涉及内容较广。
《管理条例》将智能网联汽车自动驾驶分为有条件自动驾驶、高度自动驾驶、完全自动驾驶三个技术等级，并依此对智能网联汽车的使用管理进行了具体规定。如有条件自动驾驶的智能网联汽车应当配备驾驶人，驾驶人应持有相应车型驾驶证。而高度自动驾驶和完全自动驾驶的智能网联汽车可不配备驾驶人。
在准入和登记环节，《管理条例》指出，要实行智能网联汽车产品准入管理制度与登记制度，制定智能网联汽车产品地方和团体标准，并依此制定深圳市智能网联汽车产品目录。在地方与团体标准制定公布前，企业还可提出智能网联汽车产品相关准入条件豁免申请。
《管理条例》还解决了长期处于空白状态的智能网联汽车“出事谁担责”的问题。该条例根据是否配备驾驶人，对智能网联汽车交通事故责任给予界定，根据具体情况判定驾驶人、控制人或所有人责任。若因智能网联汽车质量缺陷造成交通事故的，驾驶人、控制人或所有人在依法承担损害赔偿责任后，还可向生产者和销售者追偿。
开行业先河 值得借鉴
今年全国两会期间，长城汽车总裁王凤英以及东风汽车董事长、党委书记竺延风均提及关于智能网联汽车商业化落地的问题。王凤英表示，需要加快推进智能网联汽车法律法规制修订工作，推动商业化落地。如今，深圳市发布的《智能网联汽车管理条例》便为智能网联汽车的商业化运营创造了条件。赛迪汽车产业研究中心高级分析师韶元骏表示，此前智能网联汽车的相关政策法规都是从测试管理的角度出发的，《管理条例》则是从使用端出发，让智能汽车商业化落地有据可依。北京智能车联产业创新中心常务副总经理吴琼也认为，深圳出台《管理条例》是对破解智能网联汽车产业落地难题的一次有益尝试。
“《管理条例》解决了行业的痛点问题，让市场主体有法可依。一旦有了解决问题的机制，相关的经济主体和运营主体就能够也愿意去努力推广和使用智能网联汽车。”辰韬资本执行总经理贺雄松在接受《中国汽车报》记者采访时表示，《管理条例》填补了智能网联汽车长久以来在安全事故责任认定上的空白。韶元骏同样认为，深圳市通过制定地方行政法规，将智能网联汽车产业规范化，回答智能网联汽车“出事谁负责”的问题。
此外，《管理条例》的出台，对其他省市的智能网联汽车立法还具有一定的借鉴意义。在韶元骏看来，深圳这一做法，不仅打破了地方和国家均“无人立法”的僵局，还给其他省市做了个示范。“如果《管理条例》能够运行下去，Robotaxi能在路上正常使用，那么其他省市就可以照搬这套体系。”韶元骏说道。不仅如此，吴琼强调，深圳制定智能汽车政策法规的经验同样可以为国家层面制定相关法律法规提供实际案例和经验。
《管理条例》在对智能网联汽车使用管理进行规定时指出，高度和完全自动驾驶的智能网联汽车可以不配备驾驶人。在多位专家看来，这一点颇具先进性。“尽管当前我们还没有高度自动驾驶的产品出现，但如果永远都要配备一个安全员，那么自动驾驶将毫无意义。《管理条例》敢于走出第一步，后续很多问题就能迎刃而解了。”韶元骏如是说。清华大学苏州汽车研究院院长助理戴一凡也认为，考虑到区域、时段、气象条件和交通流密度等因素，尽管短期内不配备安全员的智能网联汽车并非主流，但《管理条例》提前为此做好准备，具有一定的先进性。
如果说以前的智能网联汽车产业处于混乱无章的状态，那么，深圳《管理条例》很好地解决了运营之中“谁监管谁负责”的问题，将政府部门的职权明晰化，加强多部门协同。韶元骏认为：“深圳《管理条例》出台后，地方交通部门、公安部门和工信部门的职权就一目了然了。”
细节仍有待完善
尽管《管理条例》对准入登记、网络安全、使用管理、安全事故责任等方面都做出了规定，但在吴琼等人看来，该条例只是搭建了比较全面的框架，但在具体的条例、技术标准上仍需逐步细化。贺雄松告诉记者：“这一条例的框架是完整的，但细节上还不够完善。比如交通事故违章处理，责任主体是划定了，但他们应该付多大的责任，要怎么承担责任，都还不明确。这些细节需要在实践中不断摸索改进。”
标准的完善同样至关重要。《管理条例》提及要制定地方和团体标准，但并未涉及具体的内容。中国汽车工程学会名誉理事长付于武认为，智能网联汽车是多方产业融合的产物，标准的制定是《管理条例》得以施行以及产业发展的前置性条件。目前看来，在智能网联汽车产业领域，标准的完善迫在眉睫。“产品标准、车的标准、路的标准、平台标准、通信标准以及信息安全标准等，这些都不够完善。”戴一凡说。在他看来，对于L3以上的高等级自动驾驶，必须明确包含地段、时段、气象条件、交通情况等内容在内的适用工作范围，即形成产品本身的使用说明。吴琼则更关注自动驾驶的安全性验证、安全防护能力验证以及车辆信息安全等内容在地方和团体标准中的体现。
考虑到智能网联汽车更新迭代速度很快，付于武认为，《管理条例》的出台，将给主管部门的管理带来巨大挑战，政府需要从头到尾、从上到下改革管理方式。“以前我们对汽车产业的门槛设定过多，从生到死都在管控之中。如今对于智能网联汽车而言，在资质、产品、车路协同和上路问题上，政府部门都面临巨大考验。不断迭代的产品，是否还需要不断备案和申请？智慧的城市才有智慧的汽车，政府如何打造智慧城市和智慧交通？这些都需要政府从管理方式和监管体制上适应新时代的变革。”付于武如是说。
另外，《管理条例》指出，要制定深圳智能网联汽车产品目录。其他省市在借鉴学习时，可能会制定自己的地方产品目录。倘若如此，这必将给企业带来较大负担。贺雄松认为，这一局面有出现的可能性，但各地方政府可以通过相互采纳、借鉴的方式，在实际操作中更加灵活，避免让企业付出过多成本。付于武等人则表示，地方标准只是先头兵，试水的终究是少数，最终必定会以国家标准取代地方标准。
区域性的先行先试是中国汽车产业的一贯做法。此次深圳的做法为中国智能网联汽车法规制订开了先河，但该条例能否成为国家层面的立法蓝本，质疑声尚存。地平线智能驾驶产品总经理余轶南表示，作为自动驾驶企业，地平线对这一条例仍持观望态度。在他看来，北京出台的相关法律法规更能对国家层面立法起到推动作用。付于武表示，目前智能网联汽车产业创新联盟正在抓紧起草相关标准。而不久前，公安部发布的《道路交通安全法（修订建议稿）》也在第一百五十五条增加了对有自动驾驶功能汽车的相关规定。由此看来，国家层面的智能网联汽车立法，指日可待。本报记者 张奕雯 《 中国汽车报 》（2021-04-05 008 版）