观念平台－由秦始皇陵省思公共建设之效益

扩张性财政政策渐成国际潮流

继全球金融海啸在2008年爆发之后，因政府债务难以清偿而导致的欧债危机又在2010年接续发生，故全球主要仰赖宽松的货币政策挽救经济景气。所推出的货币政策不只力道猛，且手法推陈出新，连非常规的量化宽松与负利率等措施都使了出来。在货币政策招式已用老，进一步施展空间有限，或是成效不彰，但其所导致的资产价格膨胀，以及过剩资金跨国流窜，冲击新兴经济体金融稳定等不良副作用已清楚显现之情况下，各国近几年逐渐走向紧缩货币，重视扩张性财政政策之方向。美、英、日与义大利等国已多对企业与资本所得祭出减税措施，意图吸引本国与外国企业到该国投资，以振兴景气与就业。

在海峡两岸方面，台湾在学者专家及各界（包括中央银行）的呼吁下，行政院规划了在2017至2024期间以特别预算支应，支出规模高达8,825亿的前瞻基础建设计划。中国大陆亦拟强化财政政策在推动经济成长方面的作用。在今年七月间，中国大陆甚且上演了一场人行与财政部打笔战的所谓「央妈、财爸吵架事件」：人行官员为文指责财政部支持经济不力，财政部随后发文反击。此事件隐含中国人行面临调结构、去杠杆，整饬金融秩序、防止系统性金融风险之任务压力，已难再以宽松货币政策协助大陆的经济发展，故期待财政部以宽松的财政政策来接棒。

扩张性的财政政策，包括减税与增加政府支出，而支出又分消费支出、移转性支出与投资支出三类，各类措施所可能产生的作用与利弊各异。台湾所推动的前瞻基础建设计划，绝大部分都属公共投资范畴。

公共投资首重经济效益

对前瞻基础建设计划，个人曾于2017年4月11日与6月15日在这「政经八百」版上，分别以「舍汇率就公共投资」与「前瞻建设首重效益」为题，表示一些看法。个人在该二文指出台湾不只具备扩大公共支出的能力，亦有采行扩大公共支出，尤其是公共建设投资的必要，故认为政府提出前瞻建设计划是正确的政策方向；惟计划中各项投资的经济效益，仍应是立法院与国内各界密切关注、严予审查的重点。若各项投资支出确实具有效益，透过对经济成长、就业与税收的推升作用，也可去除「债留子孙」的疑虑。

扩大政府的公共建设支出，不论其效益如何，皆可收到提振有效需求，进而提高国民所得与就业的效果；但是效益的高低，对产出、物价以及是否债留子孙，将造成明显的差异。

举例言之，当失业严重时，政府若雇用失业者（付予工资）兴建社会完全无实际需求，意即完成后不会被使用的蚊子馆或机场，由于在国民所得的计算中，政府因从事此类公共建设所支付的薪资支出，被计入政府的投资支出，因此，就业与国民所得即因而提高了。然而，在没有任何有效益的实际产出被生产出来（总供给未增加），而这些新增的受雇者必将其所得用于消费（总需求增加）的情况下，其结果就是物价的上涨。又政府的薪资支出若来自举债，则同时也产生了「债留子孙」的问题。所以，在此例中，零效益的公共建设支出，并未带来任何产出的增加，只徒然导致了物价的上扬，且为子孙平白增添了债务。

秦始皇陵是殷鉴

据史册记载，秦陵修建时间前后长达39年，动用人力最多时高达72万人；若加上当时参加其他各种劳役（例如建阿房宫）者，为数更达2百多万人，约占秦朝当时全国人口数2千多万人的十分之一。大量劳动力被抽离农业生产，再加上大兴土木所耗费的物力与财力，使得秦朝民生凋敝，种下了秦始皇死后一年即爆发陈胜、吴广率农民抗暴，三年后秦朝迅速灭亡的后果。

秦陵当年只是作为秦始皇的私人陵墓，故非供公共使用之建设。惟秦陵及周围的陪葬坑与陪葬墓遗址，自20世纪下半叶起陆续出土了无数秦代的古文物，包括令世人惊叹的大量兵马俑，具有重大的历史、考古、科学与艺术价值。陵区也成了世人向往的观光旅游胜地。这些是秦始皇留予后人的稀世珍宝，但当年在修建秦陵时，不可能去想到这些效益，并将之纳入建设效益之评估。这是后话，但仍应予补记。