观念平台－从新制度经济学角度 评价秦始皇

游客参观秦始皇帝陵博物院兵马俑一号坑。图／中新社

秦始皇的功过，过去两千多年来，一直争议不休；「一代暴君」vs.「千古一帝」均冠其名上，显得争锋相对与不协调。本文期能从新制度经济学角度，尤其将交易成本概念从市场面扩大至政治、行政等制度面，并且光从当代以及跨世代层面，对秦始皇功过展开较整体的诠释与评价。

秦始皇嬴政横扫六国，于西元前221年统一天下，开创皇帝制度，成为中国第一个皇帝（自称始皇帝），其历史地位已占先机。他北伐匈奴、南征百越，建立东起辽东、西至临洮、北抵长城、南达象郡的大帝国，为中国传统疆域奠基。在文治与武功上，影响千秋万世。

■暴君特质所在多有，勤政而不爱民

回顾秦始皇的作为，采法家思想，严刑峻法、专制独裁，追求统治者的利益极大化，却忽略百姓的福祉。他筑长城、建阿房宫及骊山陵墓，大兴土木，还要移民戌边。这些事迹需要动用大量资源及劳动力，牺牲许多百姓生命；也因赋税与徭役过重，超过人民负担，剥夺生存权与财产权，搞得民不聊生。加上长期征战、好大喜功，统治六国遗民的根基又不稳，却仍轻忽敌对潜在竞争者的存在。

由于秦版图规模扩张太快，相应措施跟不上拓展，产生「规模不经济性」。更因「焚书坑儒」，破坏上古文化资产，压制异议，打击知识分子及惑众方士，却扼杀文化多元发展。最后因接班未能妥为部署，秦二世胡亥无能，宦官赵高弄权，产生严重的「代理人问题」，导致农民起义、天下动乱与秦亡。

汉初贾谊的「过秦论」指出，「仁义不施，而攻守之势异也」为亡秦主因。

内容提到，秦始皇忽略夺天下与治天下要用不同方法；在统一六国之后，若能处理好与六国亡国贵族、遗民的关系，施行仁政，体恤民力，降低徭役与赋税，收揽民心，也就不会造成政权不稳，让秦国数百年努力建立的基业，在短短14年就土崩瓦解、灰飞烟灭。

然而，经过长期历史沉淀与时代考验，秦始皇绝非只有负评，而其正面评价已益显突出。

■千古一帝非浪得虚名，有待继续深掘

在政治建设方面，承商鞅之变革，废封建，设郡县，将以往的分封制，改成郡县制，划分全国行政区域，初为36郡，后陆续增至48郡，地方直接受控于中央，亦即中央集权制。而此制一直沿用两千年，形成「路径依赖」。借由文字与法律的统一，促进资讯流通与传递，加强政令推动与执行，降低各种交易成本，以利官僚制度运作，为秦汉以来之「大一统」奠基。

在财经建设方面，秦自商鞅变法以来，废井田、开阡陌，土地私有且可自由买卖。在此基础上，秦始皇统一全国货币与建立度量衡制度，为各种交易提供媒介及衡量标准。且在郡县制下贯通政令，大幅降低社会及经济活动的交易成本，利于民间工商发展，也利于国家收税（例如课征田赋、缴纳粮食）与财政调度，影响自然深远。

在交通建设方面，透过「车同轨」、「道同距」，标准化车辙与道路，提升运输与资讯传递效率。秦始皇以咸阳为中心，开辟通往全国各地的「驰道」，即最早的国道；另兴建「直道」，包括内蒙古段、甘肃段、陕西段等，提供运兵及交通运输功能：这些直道一直沿用至清朝。同时，建立较完善的驿站及邮递系统。修凿灵渠（为人工运河），建立干道节省运输时间，加强中原与珠江流域的交流与控制。

在文化建设方面，「书同文」，即统一文字；将秦之大篆整理成小篆，自此公文用小篆，日常交流则使用隶书，利于各阶层及体系交流、形成共识与文化传承，降低交易成本并提升行政效率。此外，在国防建设方面，将北方之燕、赵、秦三国之旧长城连接成一个「万里长城」，强化国防安全的公共财提供，防止北方胡人南侵，保护华夏文明。

秦始皇创新制度与加强建设，提供包括政治、财经、交通与文化等方面的公共财，降低交易成本，产生社会净效益，让华夏子孙受惠。虽然他在当时箝制思想文化，因赋税与劳役过重造成极深民怨；然从大历史、大制度的角度发现，秦始皇「过在当代、功在千秋」。若能辅以更具体客观的量化评量，就可能益加肯定其「千古一帝」的历史地位。