国会改革的宪政考量

（图／立法院记者联谊会提供）

在台湾民主化的过程，立委借着言论免责权冲撞威权体制，功不可没。蔡政府全面执政，视立法院为立法局，国会议员宛如莎士比亚所描绘身陷地下室的蟾蜍般，必须仰赖阴气吐纳苟活。此番大选结果朝小野大，蓝白在野党对于国会改革有高度共识，特别是国会的调查权。

国会改革有内外两大面向：内部包含本身的能力（调查权、听证会）、结构（委员会资深制、单一召委）、资源（预算、会期、幕僚、国会图书馆、政策研究规画）、程序（协商、警察权）；外部是指与总统（制衡）、政党（政策协调）、选民（选制、对选民负责）、利益团体（阳光）的关系。

国会自主除了看朝野实力，端赖宪政体制：内阁制由席次过半政党组阁，先天上行政与立法合一，国会相对弱势，除非是联合政府；总统制则强调国会制衡总统，后者直接对选民负责，只能受邀到国会发表国情咨文、说明法案推动，即席询答违反权责相符原则、不伦不类。

根据1997年《宪法增修条文》，总统任命阁揆不再需要国会同意，然而却又给倒阁权（不信任案）棒棒糖、配套总统解散国会，这是吃高血压的药又打强心剂。另外，备而不用的是总统覆议法案的权力，用来抗拒国会的政策主导，当全体委员1/2以上维持立院原决议，行政院长就应接受该决议，却俨然是内阁制。

美国战后有一半时间是朝小野大，总统岂不如丧考妣？其实，除非连执政党议员都反对，总统不得已可以否决法案，否则往往必须跟反对党议员晓以大义，包括诉诸校友、同乡情谊。事实上，总统除了法定职权，说服力就是最有用的实力，除邀请异议议员到白宫，必要时更要亲赴国会山庄移樽就教。

马英九总统全面执政时，尝试以撤销党籍来剥夺立法院长王金平的立委及议长身分；蔡英文任内不只议长言听计从，不分区立委驰骋委员会，连党籍召委都退避三舍。不免让人质疑，政党比例产生的国会议员要如何制衡总统？至于区域立委也噤若寒蝉，难不成怕被叫去官邸听训？

有关国会的人事同意权，监委、考委、大法官已由国民大会转到立法院，政务官人品审查未尝不可，而独立行政机构则必须改弦更张。调查权是国会监督的利器，除了听证制度有待精进，也包含成立调查委员会，强制要求作证（提供证物）、订定藐视国会（拒绝作证）罚则，最终的处罚还是看司法部门。

总统制强调三权分立，尽管立法、行政、司法三个机构分开，权限必须稍有重叠，否则无从制衡。当年国会减半，表面上要提高立法效率，却让委员权力加倍，其实是国、民两党联手歼灭亲民党、台联党。殊不知，国会除了立法外，还有监督行政及服务选民等功能。

两大党于2004年大选后修宪，幸好亲民党立委许渊国坚持，立法院才举办10场公听会，我受邀在第一场发言，一进场就被沈富雄立委调侃，「人家都有结论了，你们还来这里干什么？」2015年的公听会行礼如仪。总不能拿止痛药治百病。