国战会论坛》民选皇帝制废得掉吗（古明章）

民众党总统参选人柯文哲表示，台湾政治「赢者全拿、毫无制衡」，终结有权无责的独裁总统制，把国家权力还给人民，废除「民选皇帝制」，终极目标是要实施内阁制。（本报资料照片）

2024年将迎来中华民国第16任总统、副总统，也是1996年总统公民直选以来，第8次的总统大选，前7次国民党赢得3次，民进党赢得4次，但目前为止，还没有任一政党连续赢得3次以上总统大选，虽然民进党总统参选人赖清德民调目前领先，但明年1月13日投票，胜负犹未可知。

然而民众党总统参选人柯文哲提出推动内阁制入宪等7大承诺，目标产生「第一位」总理，让中华民国政府体制问题，再度成为焦点，内阁制早有国民党主席朱立伦提过，但是到底可不可行才是重点。

中华民国在北洋政府时代有三度组阁的段祺瑞为具有实权之内阁总理，在台湾也有蒋经国曾经担任「真正是最高行政首长」的行政院长，但段和蒋两人各有党政军的雄厚背景，使得中华民国实质上并没有真正实践过稳定的「议会内阁制」。

九七修宪 权责机制备受争论

目前的宪政体制，美其名为五权宪法制，然而7次修宪后，关于宪政体制最重要的是1997年的修宪（以下简称97宪法），该次修宪主要因为当时国民党在立法院实质不过半，李登辉和许信良合作修宪，拿掉阁揆同意权，以几乎没有用的倒阁权和总统被动解散立法院的权力取代。

前总统陈水扁说这部宪法体制是「乌鲁木齐制」（闽南语粗制滥造），宪法学「国师」李鸿禧则称为「龙的制度」，柯文哲更直指为民选皇帝制。

不只政治人物对于现行97宪法制度意见分歧，学界见解也不一，政治学者认为目前体制是像法国的半总统制，也称为双首长制，还有专门研究半总统制的社群。法界则倾向是总统制，前大法官汤德宗认为，现在制度上五权是不平衡的，应是修正式的总统制，宪法本文53条和57条还存在，貌似半总统制。然而我国没有像法国有「左右共治」的宪政经验，尚不存在权力重心来回摆荡的空间，无以体现半总统制的立意。

就算是大法官会议解释613号，虽指行政院为最高行政机关，实质运作上，总统具有绝对最高的掌控力，现行制度像是古代的圣君贤相之关系，人民选出的总统如圣明的君主，任用贤能的宰相执行政务，一旦天灾人祸，行政院长又必须为施政不利下台，马英九总统时代的八八风灾，致刘兆玄请辞，服贸争议、选举失利，江宜桦、毛治国内阁总辞，蔡英文总统任内，赖清德、苏贞昌都因为执政党在地方选战败北，而辞去行政院长。

为改善总统有权无责、阁揆有责无权的宪政漏洞，柯文哲提出他的宪改蓝图，如果他当选下一届中华民国总统，要「终结有权无责独裁总统制」，提出7项承诺，包括：总统赴立院报告、接受各党团质询；行使阁揆同意权、阁员须经立院听证；冻结考监两院；高阶文官、国营事业董监事公开遴选；特别预算不再常态化；下修选举年龄；召开国是会议、推动内阁制入宪。

柯文哲表示，台湾政治「赢者全拿、毫无制衡」，终结有权无责的独裁总统制，把国家权力还给人民，废除「民选皇帝制」，终极目标是要实施内阁制。

但柯的宪改蓝图，既不像总统制，也不像议会内阁制，像总统赴立院报告、接受各党团质询，这比较像是市长和议会的关系，美国总统也不需要接受参议院和众议院质询，柯的宪改想法，最终应该还是要在现行97宪法的体制下微调。

转型之路 内阁制可不可行

内阁制即议会制，以英国议会「巴力门」为原型，行政与立法权都是由议会中的执政与在野党交锋，英国并没有三权分立，反而是行政、立法一体，反对党还有「影子内阁」，为执政长期作好准备，相对的半总统制是大多数新兴民主国家选择的制度。

以台湾相似的威权转型国家波兰和立陶宛为例，两国都是倾向内阁制转型，朝向总理总统制，但两国总统都是全体国民直接选举产生，且需要过半数选票（绝对多数）当选，多要经过两轮投票，因为总统代表国家，要有过半数民意基础，就连总统职权更弱势的捷克总统选举都需要绝对多数民意支持，这才值得台湾参考。

波兰同样是在1997年大幅度的修宪，半总统制自此向议会内阁制倾斜，总统虽有部分国防、外交权力，任免中央银行行长、最高法院院长等人事权，但多为虚位元首职权，主要政府权力已经是内阁总理，但总统也不是象征性元首，具有否决权、解散国会权。且总统作为唯一公民直选的公职，维护国家的主权和安全。这意味着总统作为波兰共和国的代表，在国际舞台上是国家的化身，尤其是在与其他国家和国际组织如欧盟、北大西洋公约组织（NATO）或联合国的交往中代表波兰。

在国际舞台上代表波兰和制定外交政策时，总统与总理和外交部长合作。合作的职责包括总统、总理和外交部长，共同决定和执行最重要的外交政策。

波兰主要是两大政党执政，立陶宛的政治情势发展则刚好相反，国会政党林立，大选后通常是多党联合政府，总统多由无党籍人士出任，成为国家团结的象征。立陶宛宪政制度特殊之处，在于其半总统制又是具有高度偏向内阁制的色彩，总统权力相对弱势。政府活动受限于议会信任，总统在宪法上无主动免职总理、部长及解散国会的权力，更换内阁及部长须获得国会同意，撤换内阁若达半数以上，必须重新获得政府信任才得以进行活动。另有向国会提交宪法法院三名法官的候选人资格和宪法法院院长的候选人，提交最高法院大法官人选和最高法院院长人选，任命法官和上诉法院院长和地方法院的法官等人事权，但都没有主要决策权力。

立陶宛总统仅在外交、国家安全事务中拥有重要权力，负责维持国家与其他国家的关系，领导国家外交事务签署国际条约并将其提交议会批准。此外，总统是国家武装部队统帅，能召开国防委员会议，在国会同意后任免武装部队司令，任命国家安全委员会的成员，负责国家安全和国防事务。

李登辉曾说总统主要是负责国防、外交和大陆政策，然而由于我国总统大多身兼执政党党魁，加上僵固的蓝、绿两党制，使得总统成为最有权势的领袖，若将来国会选举改成联立制，3%以上政党即可拥有席次，从两党制走向多党制，总统由无党籍人士出任，总统成为政局中调和鼎鼐的角色，则有可能逐渐往议会内阁制方向发展。

（作者为台湾国际战略学会研究员、博士，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）

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