廖元豪／慎防戒嚴與緊急命令的濫用

韩国总统尹锡悦十二月三日宣告戒严，并动用军队封锁国会。虽然很快在国会决议解严后结束了这出闹剧，但还是令人不寒而栗—原来民主化超过四十年的大韩民国，依然让总统可以（一度）恣意妄为。尹锡悦宣告戒严的表面理由，是「国内反对派控制国会，透过与北韩有关的反国家行为瘫痪政府」，为了「铲除亲北韩势力，守护自由宪政体制」而为。尹锡悦甚至想要借此逮捕最大在野党党魁李在明、国会议长禹元植，以及自己同党的党魁韩东勋。

如果韩国军队当时真封锁国会，甚至大举逮捕国会议员，那国会也就无法通过解严决议，总统马上成为统率军队镇压全民的独裁帝王，而其理由只是空洞的「铲除亲北韩势力」。

对照一下，如果类似情境发生在台湾，总统也指控立法院瘫痪政府，要铲除在野党亲中势力，进而宣告戒严，并且动用军方逮捕立法委员，我们的法制能够有效制衡吗？

戒严，是宣告军法统治，它基本的概念，是在军事战争中，既有的正常行政、司法体制无法运作，因此由军队接管国家体制。依此，戒严的原因乃是「战争或叛乱发生」，戒严的内容则是由军队掌管行政与司法。但在民进党满口「认知战」情况下，会不会把嘴炮资讯战都说成是「战争」？

要注意，宪法规定总统「依法」宣布戒严，所以戒严的事由、程序、范围，都要依戒严法来规范，并非总统可以随意决定。更重要的是，戒严不得限制立法权，而且还要受到立法权的严格控制！如果中华民国总统宣告戒严，或许可以暂停集会游行，但绝对不能禁止立法院开会决议，因为戒严法并未授予此等权限。而且宪法与戒严法均规定，戒严令应经立法院通过或追认，立法院并可随时决议移请总统解严。既然戒严的生效、终止，立法院都有决定权，那逻辑上怎么可以容许总统去关闭国会、控制国会？

再对照美国著名的例子，林肯总统于南北战争时期片面宣告戒严，终止司法人身保护令，但法院判定此举违宪，因为宪法明定终止人身保护令应由国会立法为之。后来国会才在一八六三年通过法律，补正戒严的合法性。可见，戒严可以暂停司法权，却不能压制立法权；总统绝不可以国会乱象为由，宣告戒严去封锁国会！

最近立委检讨戒严法，认为立法院「一个月内追认」期间太长，应缩短为廿四小时，这是合理的考量。戒严法上次修正是民国卅七年，当时全中国大陆幅员辽阔、交通通讯不便，与当前局势不可同日而语。

立法院更应考虑，规定立法院的「解严决议权」可以在「尚未提交追认前」为之，并且既有战争发生，就不限于要在院内开会，必要时可在其他地点甚或视讯方式决议，这才能发挥韩国国会在这次闹剧中的「解严」功能。

另外还要注意的是「紧急命令」也有滥用的可能。因为紧急命令无须「依法」，纯由总统与行政院决定要采取何种「必要之处置」（包括动用军队）。还好司法院释字五四三号解释已经澄清，紧急命令只是在立法部门来不及因应急迫情况下，所为的「暂时替代立法」措施，不可能超越宪法，而且国会可迅速以「不追认」或制定其他法律来终结；紧急命令当然也不可能封锁、控制国会，更不可能如动员戡乱时期那样冻结立委选举、全盘禁止集会游行。

台湾历经卅八年的戒严苦难，应该深切体会政府「挟共自重」，动辄用对岸威胁来恐吓人民、滥用权力的可怕。这种对权力的警惕，就是遏阻滥用权力的最佳防线。（作者为政大法律学系副教授）