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美國經濟與安全政策平衡研析

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苏翰扬╱产业分析师

获得并维持技术和创新的领先地位将成为整个二十世纪全球竞争的关键，在当前经济竞争力与国家安全权衡的情况下，保持技术领先地位是国家安全的基础，为促进其地缘政治平衡并维持经济发展，美国正从全球技术竞争的角度来看待经济和贸易政策的各个方面。

美国科技生态系如何支持国家安全?

美国的技术领先地位是国家超级大国地位的重要因素，该国在全球科学和工业进步竞赛中保持领先地位的能力是其国家安全的基石，而半导体以及一系列其他尖端技术则是美国每个主要防御系统或平台的关键驱动力。美国国防战略指出，军队是否能够迅速采用商业技术，是与他国拉开差距的关键。美国国防创新单位 (DIU) 在 2022 年报告中指出，获得并保持相对于竞争对手的作战优势相当重要，该机构从卫星机动性到飞行员模拟训练等各方面都采用了商业解决方案。

与国防工业基础的许多要素一样，美国政府依靠私人企业来开发和制造这些关键技术。例如，Advanced Micro Devices与Intel在生产现场可程式闸阵列 (FPGA) 方面处于全球领先地位，这种电路技术在感测、电子战和资料安全领域具有广泛的国防应用。另一方面，F-35 战斗机的半导体于新罕布夏州的 BAE Systems 生产，该公司最近获得3,500 万美元的CHIPS 和科学法案拨款，显示科技与军事紧密合作是美国当前主要议题之一。

进一步观察，美国透过公共和私部门的研发保持全球领先，根据调查，全球排名前五的著名研究型大学中的三所都位于美国，并且拥有约 1,000 家创投公司；此外，能源部还设有 17 个国家实验室。另一项排名显示，全球最大的科技公司中有81 家位于美国，远远超过其他国家；而中国仅有一家公司（腾讯控股）进入前20 名。但随着技术进步以及在量子和人工智慧（AI）等新兴技术领域与中国的竞争加剧，美国政府正定期评估相关政策，以确保美国能够刺激创业和研发工作，进一步强化美国科技业的战力，自 1990 年代以来，私部门一直是这项创新的主要推动力，超过联邦对科技的投资。2021年，美国企业研发投入 5,910亿美元，占当年全国研发投入总额的74.9%；反观2021年联邦政府在国家研发投资仅1,475亿美元，占全国总额18.7%；由此可见民间企业推动科技创新的局面是美国当前写照。

科技进步让美国成为超级大国，对航空航太和国防技术的投资建立了美国卓越的军事能力，并支撑数十年的全球影响力，波斯湾战争之前的技术进步对战争中技术的使用产生变革性的影响，包括卫星监视系统、全球定位系统 (GPS) 以及用于侦察、监视和情报收集的资讯技术；这些技术的部署超越它们在战场上的效益，在战后导入民间，应用于人民的日常生活。整体来说，美国技科技业为国家安全提供硬体和软体方面发挥重要作用。亚马逊、微软和Google等科技巨头提供云端安全等数位基础设施以及联邦老旧系统更新，其中，Amazon Web Services (AWS) 提供GovCloud等云端运算服务，在满足需要在云端托管敏感资料与确保政府资讯安全；而IBM也在华盛顿特区提供网路回应训练设施，用于提高事件回应能力以保护联邦系统。联邦民用网路需要安全可靠的资讯技术系统来保护数据，以确保国家安全及数百万美国公民的私人资讯；当然，关键基础设施是维护国家安全的另一个关键组成部分，在很大程度上依赖强大的数位基础设施来保护关键部门的日常运作。

反垄断政策正在影响科技创新

美国若要在与中国的技术竞争中保持优势，需要维持其强大的创新生态，而反垄断问题是有关如何鼓励创新的政策辩论的核心。现在，社会越来越担心过度监管美国科技公司将扼杀使美国成为全球科技领导者的创新文化；举例而言，美国司法部与联邦贸易委员会最近提起的反垄断诉讼，反映出这些机构和一些分析师对美国科技业的垄断及其可能对创新的潜在影响日益担忧，透过最近的诉讼，联邦贸易委员会正试图解决非法垄断的问题，以及公司为了自身利益而利用新兴技术的作法。像联邦贸易委员会认为，产品和应用程式的偏好问题阻碍竞争对手进入数位服务市场。

美国司法部对苹果公司的调查中也提出了类似的担忧，调查的目标是该公司在软体和硬体方面的市场控制，司法部认为这是反竞争的。苹果控制着美国约 58%的智慧型手机销量，并在行动应用程式市场中有重要市占率。行动应用市场实际上是苹果和Google之间的双头垄断，两家公司透过将应用程式商店预设安装在各自的智慧型手机上而占据主导地位，而这些问题在欧盟对苹果公司进行罚款的行动中凸显出来，主因在于苹果禁止应用程式开发人员向想要在苹果应用程式商店之外使用其服务的客户提供更便宜的订阅。同时，日本反垄断监管机构也坚称，行动应用市场存在明显的双头垄断，开发者只能透过App Store销售iOS应用程式，由于消费者很少更换平台，造成市场版图扭曲。部分调查认为，联邦贸易委员会和司法部的这些行动针对的是错误的产业，大型科技公司既具有竞争力又具有创新性。2022 年，亚马逊在研发上的支出最多（732 亿美元），位居美国公司之首，其次是 Alphabet，支出为 359 亿美元。大型科技公司在新专利方面也处于领先地位，IBM在美国拥有最多专利。其他公司如亚马逊、Google、苹果和微软，也透过内部专利认可计划奖励员工来促进创新。

最后，由于垄断引起部分国会议员呼吁大型科技业者分拆的声音也没断过。然而，透过反垄断手段拆分大型科技公司引发一个问题：美国是否有潜力比目前的模式进行更多的创新，而目前的模式已被证明在全球科技争霸中具备领先地位，悬而未决的诉讼、和对这些问题的不同公众舆论对拆分大型科技公司的努力有何影响还有待观察，而目前这种激烈的方式预期也无法实行。

与中国的激烈竞争是美国需要科技业的主因之一

中国在 1980 年代和 1990 年代开始透过投资研究和技术公司、投资技术劳动力以及从事商业间谍活动和智慧财产权 (IP) 盗窃来加强其国防技术基础，这些策略标志着中国如何与西方业者开展业务。即便美国在技术发展方面保持着既定的全球地位，但澳洲一家智库声称，中国在 44 种新兴战略技术中的 37 个领域处于世界领先地位，并推动进一步创新和促进技术独立的政策。中国政府支持华为、中芯国际、阿里巴巴、腾讯和中兴通讯等科技巨头实现商业和国防领域的现代化和强化。中国的新一代人工智慧发展计划和中国制造2025计划是中国投资国内创新以发展技术自力更生并与西方科技产业竞争的目标的一部分。 2019年，中国透过国家银行贷款支持华为，到2022年，中国估计仅对华为的国家财政支持就达 750亿美元，中国政府也在2023年投入400亿美元的国家资金来提振国内半导体市场。大量资源投入，很难让人不与发展国防产生联想。

拜登政府认为，鉴于中国的军民融合原则，限制美国在华投资可能会支持旨在促进国家安全的政策。尽管地缘政治紧张局势给美国投资者对中国的热情带来下行压力，但中国仍然是美国资本的首选目的地。美国创投公司于2022年在中国参与近 600笔交易，总价值约145亿美元，看得出其吸引力。虽然投资者对中国的偏好因政治不稳定性有所下降，但中国庞大的市场吸引力依旧是新创与投资人看好的机会，因此美国正谨慎行使禁止交易的权力，以避免剥夺不会对美国国家安全产生不利影响的私部门成长机会。

拜登政府在政策制定中也必须面对经济和国家安全日益交织的问题，原因曾经是两条平行的轨道，现在在美国政府眼中是相辅相成的：经济治国工具支持国家安全措施，繁荣与韧性互补。这项转变导致美国政府可使用的工具大幅增加，无论地缘政治紧张局势是否加剧，这些工具都将抑制美国企业的成长能力，扩大出口管制规则、对外投资筛选机制提案以及关于资料流的行政命令将改变美国科技业，设置障碍并限制企业进入其持续成长所需的外国市场的能力。值得观察的是，美国的做法是否促使其他国家仿效，透过工具来限制他国科技的发展，或也将逐渐塑造全球科技业的版图。

美國經濟與安全政策平衡研析

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