名家縱論／改革國會更待何時

国会是民主政治的橱窗，一国民主程度的高低可在此一览无遗，而补充宪法的各种国会法则是纸上橱窗，在那可清楚看到，经年累月的政治角力已把民主拉高到什么水平。

一套完整、明确、公正、高效的国会规范，当然不是一蹴可几。规范有体制中立的部分，指那些确保国会在法律、预算、条约及民众服务上保持高档产能和良率的法律、内规和惯例。但多数规范还是为回应宪法分权体制之需，因目标与功能不同各有千秋，我们可粗略的把国会分成监督─竞争型，和决策─协商型。前者可以英国的两党内阁制为典范，后者则以美式总统制为代表，欧陆的多党联合内阁制也偏向此型。分权体制的不同，影响国会的环节从质询程序、议长的角色、调查委员会的组成、同意权的行使到议会座位的安排等，不一而足。

半总统制因体制会随国会政党结构改变而转换，国会法自然加倍复杂，一旦民选总统成功组成有国会多数支持的同党政府时，因可完全执政，国会的主要功能即在强力监督行政，并确保在野党有公平机会通过人才和政策竞争而轮替执政。反之，如因所属政党无法取得国会多数支持，总统只能转邀对立政党组成多数政府时，因行政权某种程度上的左右共治，其国会法又要兼顾多重功能，对后发民主国家而言，如何借镜他国经验就成了重大考验，不能捡到盘里就是菜。

作为民主指标的国会法，因政党各为己谋，必经长时间磨合才可竟工，此所以第三、四届的立法院通过职权行使法等的制修，也仅以法案届期不连续原则消化大量旧案，建制明确的委任立法管控程序等。大家期待的第二波改革，在国民、民进两大党先后完全执政的十六年，对在野党推动的强化监督与保障竞争改革都置若罔闻，只是角色互换而已。从这个角度看，赖总统忘了他在当选之夜所开的民主大联盟支票，就职后迳组少数政府，反倒促成国会法整修的契机，但还是要等各方都感受这类规范有为下野买保险的功能时，这些以监督制衡为核心的改革才有机会成为我国民主的基础结构。

从关心民主体制健全的角度来看，在监督功能逐步获得落实后，我更想提醒改革者关注的，反而是前述不分体制类型、而与国会产能、良率有关的规范赤字。坦白说，我国民主的低阶，又岂只在国际媒体喜欢当成花边的「武场」而已！先说组织法吧，民主国家都赋予常设委员会作院会后台副厨的角色，通常即朝党团比例组成并提高专业化的方向建制才有实益，我们却还在玩每半年改组，各党团为抢召委而奇兵尽出的游戏，让召委像跑马灯一样轮流做。再说作用法，我们到今天制定、修正法律还坚持一个法案只处理一个法，虚化业绩也就算了，还凭空制造一堆法律间的不协调乃至矛盾；更不要说想了解法条背后目的的人，多数读到的「立法理由」只有「依党团协商」五字，竟比万年国会还要倒退！

国会的停滞不前已是政党的共业，因此甚至不能只期待在野党来推动，在因两岸对抗而不断以「自由民主」自我麻醉的今天，我特别想告诉全体国民：除了选举，我们的民主真的没有太高的含金量。人民要不是漠不关心，就是直接冲进国会，才发现立院停止营业二十几天也没什么不好，最高法院还说这叫行使抵抗权！

回到国会改革，日前宪法学会才讨论了调查委员会的问题，我呼吁更多学者一起付出更多关心。我始终相信只有真正的民主可以护佑台湾，随着两岸情势的紧张，已有不少欧美法政学者注意到我们「朝小野大」的反民主现状，更严肃而不只是内外宣的国内和国际对话，应可好好展开了。（作者为政大讲座教授）