日本「國鐵民營化」：改革鐵道巨債與安全危機的救命法？

太鲁阁号的悲惨事故，让台铁公司化、民营化的议题再度浮上台面。最常被借镜的例子，是日本国有铁道民营化的历史经验，但国铁民营化真是所有问题的唯一解答吗？ 图／欧新社

4月2日上午，一列行经北回线清水隧道的太鲁阁号，因人祸而造成49位无辜民众死亡、数百人轻重伤的悲惨事故，也让台铁公司化、民营化的议题再度浮上台面，而日本国有铁道民营化的例子，就成了支持与反对台铁改造的讨论焦点了。

平心而论，国营企业民营的成果，都有其成败与功过。日本作为世界各国铁道民营化的知名案例，日本国铁民营化已超过30年，不少国人前往日本旅游时，都享受过JR的便捷、快速与优质的服务，而民营化之后的JR，对于带领日本铁道界的进化，更是有极大的功绩，这也成了大多数人对于国铁民营化之后的正面印象。

日本之所以会推动国铁民营化，有其历史背景。由于铁道自19世纪开始发展后，可以快速且大量运输旅客、货物的特性，甚至于在军事上有相当重要的地位，让铁道成为世界各先进国家的国策目标，也因此欧洲各国的铁道路网，大多数都属于国有事业，由国家来经营。

明治维新后，一切向西方学习的日本，更是将铁道技术视为重点发展目标，除引进欧美的铁道先进技术外，也自立发展日本的铁道系统，在这样的发展下由国家所建设的铁道，便由国家部门来经营了。虽说日本也开放民间资金进行铁道事业的投资，不过1906年帝国议会通过了《铁道国有法》，将当时许多民间兴建的铁道线收归国有之后，成立了帝国铁道厅，开启了帝国铁道的历史。

但之后由于国有铁道的管辖与业务混乱，因此1908年日本政府再将原本隶属于工部省铁道局，与帝国铁道厅合并，成立了内阁铁道院，进行日本国铁的经营与监理业务，同时找来曾任台湾总督府民政长官的后藤新平，担任第一任铁道院总裁。

1861年浮世绘〈亚墨利加国蒸汽车往来〉（美国火车交通图）。 图／歌川芳员

1874年浮世绘〈横滨铁道〉。 图／歌川广重

曾任台湾总督府民政长官的后藤新平（图左），担任日本第一任铁道院总裁。 图／维基共享

1920年铁道院升格为铁道省，其业务除了属于国家的铁道路线经营外，还包括各岛之间的联络船、长途巴士等。1930年还成立国际观光局，负责国际旅客相关业务，而辖下则区分为各地铁道管理局，经营各个区域的铁道，直到1943年与递信省合并为运输递信省（运输省、国土交通省的前身）。

战后因国家公务员任用争议，在盟军驻远东司令部（GHQ）的要求下，认为「专卖事业与国铁职员应『非公务员化』」，因此日本政府制定新法，将相关的事业体企业化，成立公团事业承接——日本国有铁道（JNR）就是在这样的背景下正式成立，并简称为日本国铁，承接所有的战前国铁业务。

日本国铁成立之后，除了协助海外日本军民的复员工作、重建二战末期遭严重破坏的铁道路线，还肩负起战后景气复苏后的铁道路网的扩展。只不过这个「先天不良、后天失调」的组织，即便曾有一小段美好的时光，但在日本逐渐复兴，加上汽车技术日益纯熟、公路路网发达之下，铁道成了昨日黄花，失去了竞争力；而国铁在完成东海道新干线的建设后，却因地方铁道线无法跟公路竞争，最后转盈为亏，逐年陷入了巨额亏损。

为了弥补这些赤字，只得不断地跟银行借钱，加上日本高度经济成长、人均GDP上升，但日本政府为了抑制通货膨胀，国铁票价并未随之涨价，如此恶性循环的结果，也导致了万劫不复的庞大债务。

根据统计，到国铁末期的1987年为止，共累积负债37兆1,000亿日圆。再者，日本国有铁道成立之后，旗下员工原本的公务员身分取消，因此成立国铁工会来保障员工的权益，但当时左派势力庞大，不时与经营阶层斗争，经常罢工的结果却是造成广大的民怨，还引发了1973年的「首都圈国电暴动」。

关东大地震出轨图。 图／近藤紫云

图为1945年的大阪大轰炸，二战末期铁道路线遭到严重破坏。 图／维基共享

战后日本兵复员回到满目疮痍的广岛。 图／美联社

战后复员修复路面电车的轨道（并非国铁的轨道）。 图／美联社

政治因素介入的结果，还导致了国铁内部相当严重的分歧，同时国铁还发生不少大小的铁道事故，不管是樱木町事故（1951年，106死）、三河岛事故（1962年，160死）、鹤见事故（1963年，161死）...等，死亡人数都超过百人以上。即便是国铁末期虽无大型铁道事故，但小事故不断，也是让民众感到不耐。

历任的国铁总裁，除了第五任石田礼助得以顺利退休之外，其他人都无法「善终」，皆因大型事故或是国铁经营问题而辞任——首任总裁下山定则还因裁员引发一连串的抗争，最后竟然离奇地突然死于常磐线铁轨上，而事发经过与原因至今成谜，同时「下山事件」与另外两个战后初期所发生的事件「三鹰事件」及「松川事件」，被称为国铁三大悬案。

这三个事件都发生在1949年的夏天，其中三鹰事件是无人驾驶的列车冲出脱轨、撞上商店街后造成6人死亡、20人受伤；而松川事件也是国铁列车突发的翻车意外导致3名乘务人员死亡。包括下山事件的离奇死亡，三大案件都找不到事发原因、虽然调查指向人为阴谋，但真相最终还是没有水落石出。而案件发生的背景，也正是国铁战后面临的一系列工人重组、财政崩溃的环境因素。

下山定则的遭遇似乎冥冥之中，注定了日本国有铁道的命运，就在巨额赤字、政治对抗、服务不佳与铁道安全管控等问题下，国铁成了日本政府的包袱，迫使日本政府不得不正视国铁的问题。

国铁战后五大事故之中，死伤最严重的「鹤见事故」。 图／《NHK》

国铁三大谜案：左为下山事件搬运铁轨上的遗体、右上为三鹰事件的无人列车暴走、右下为松川事件翻覆的列车。 图／维基共享

然而国铁也并非没有努力过，1980年日本政府提出了〈国铁再建法〉，以铁道路线输送密度为标准，选定三次的「特定地方交通线」共51条路线，这些路线因搭乘人数过少，部分路线改以巴士替代，部分路线则是由地方政府协同地方企业集资，承接这些铁道路线改为「第三部门铁道」，由地方经营。此外为了重整人力，自1982年开始也暂停新进人员的招收，仅有1985年度以「干部候补生」的名义，录取新进人员进入国铁。

至于日本铁道建设公团（负责日本国内铁道路线建设的机构）正在兴建的未成线，则是进行评估后，冻结不少建设工程；当时日本政府企图减少国铁的亏损路线，以及完工后即陷入赤字的未成线，借以降低国铁的亏损；只不过这样的方式治标不治本，不少国铁内的青壮派都悲观地认为，这个号称「最后的国铁经营改革计划」，最终绝对会以失败收场，也因此有志改革者便将目标转往「民营化」一途了。

1982年，自民党内成立了「国铁再建小委员会」，由安倍晋太郎（安倍晋三之父）旗下「安倍派四天王」之一的众议员三冢博担任会长，展开了国铁民营化的推动，同年9月铃木善幸内阁也在国会答询时，明确表示「将在5年内进行『国铁民营化』」。

除政治家的推动之外，国铁内也有支持民营化的青壮派，尤其是松田昌士、葛西敬之、井手正敬三人，更是力推国铁分割民营化，因此这三人也被外界称为「国铁改革三剑客」。

之后接替铃木善幸担任首相的中曾根康弘，更是积极的推动国铁民营，1985年12月第二次中曾根改造内阁成立，延揽了三冢博担任运输大臣，更加坚定了日本政府推动国铁民营化的决心。但在推动的过程中，日本政府也遇到极大的阻力——尤其是国铁工会的坚决反对。

1952年滨松站的每日车站体操时间。 图／美联社

1964年东海道新干线通车。 图／美联社

工会内的激进派甚至于在1985年11月29日，在首都圈与西日本发动多起恐攻事件，以切断通信电缆、放火燃烧变电设备、号志设备与车站等方式，借以瘫痪交通。不过此举却引发极大的民怨，加上发动的千叶动力车劳动组合，长期支持中核派，导致国铁工会遭千夫所指，还牵连到日本共产党，日本社会的舆论反而支持国铁民营化。

经过各界讨论之后，整理出多个方案，包括确立国铁分割化、新干线不另行成立新公司、也不考虑上下分离（路线营运与维修分成不同事业体）等结论，并在1986年11月通过国铁改革关连8法，日本国有铁道在隔年1987年正式走入历史，接手的则是新成立的「JR」。

依照相关法令，国铁将分割为12个事业体，其中JR东日本、JR东海、JR西日本（以上3家称为「本州三社」）、JR北海道、JR九州与JR四国（以上3家称为「三岛会社」）为旅客铁道；铁道货运的部分则成立JR货物。这7家公司为铁道运输经营公司；另外还有负责研发铁道技术的JR总研、负责铁道通信事业的JR系统、JR通信（目前并入Softbank）、新干线铁道保有机构（1991年解散）以及负责偿还国铁债务的「日本国铁清算事业团」等5个单位。

1987年3月31日晚间11时许，许多民众都关注着电视直播，位于京都的梅小路蒸气机关车博物馆，还利用蒸气火车的汽笛奏出《萤之光》。4月1日零时，JR正式成立，这一刻也让日本铁道正式迈入新时代。

JR北海道的室兰本线。后来JR北海道与JR四国都因市场不足而陷入财务危机，而今这两家铁道公司的股份仍掌握在国家的手中，因此出现了「国铁复活」的议论。 图／维基共享

图为新干线0系列车的「御召列车」（日本皇室专用），是日本新干线史上唯一一列专用御召列车。 图／东海道新干线

JR民营化至今已超过30年，包括本州三社与JR九州早已股票上市民营化，但期间也曾发生过像2005年福知山线事故等，更何况当年国铁所遗留下来的庞大债务，至今仍尚未还清。不过基本上包括营业效率、服务态度、铁道车辆的开发等，都是过去国铁时代所不能比的，这也影响了许多国家顺势展开铁道民营化。

当然30年后的现在来检视当年国铁民营化，像是三岛会社除了JR九州之外，JR北海道与JR四国因市场不足而陷入财务危机——这便是当年分割时所种下的果——而今这两家铁道公司的股份仍掌握在国家的手中，也因此出现了「国铁复活」的议论，该如何解决仍待观察。

此外，由于民营化全面释股之后，企业最重要的就是获利，对于亏损的路线与车站，就会面临检讨而废线废站的命运，虽说目前日本规定必须要与地方自治体协议的机制，不管是JR或是私铁，不过仍会被质疑没有照顾到偏远地区交通，这也是公共交通的重中之重了。

回顾日本国铁民营化的历程，日本花了十年的时间，同样面临工会的强力抗争，好不容易才在政治家的决心与国铁内有志的青壮派力挺之下，终于完成这项艰巨的任务；34年来即便有其过，但民营化的功却是绝无仅有。

不过民营化会是铁道问题的唯一解吗？以台铁的例子而言，在没有民营化的基础下长年确实累积了不少问题，民营化并不保证等于安全化，不过民营化之后所有的基础全部归零，加上民营公司可以在安全上下功夫，或是政府可以站在制高点对新成立的台铁公司做监管，而不会像现在动辄得咎，所以在安全上就能够使上力做更多的把关、处理问题不那么捉襟见肘。

图为二战期间的铁路便当。民营化会是铁道问题的唯一解吗？以台铁的例子而言，在没有民营化的基础下长年确实累积了不少问题。日本国铁民营化的历程，也是政治家的决心与国铁内有志的青壮派力挺，才终于完成的艰巨任务。 图／美联社