追问公共数据授权运营：如何调动市场积极性、避免垄断？

10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）正式发布。这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，释放了鼓励发展的鲜明政策导向。

授权运营是此次政策的一大创新点。南都记者关注到，近年来，一些地方和部门积极探索公共数据授权运营，形成了各有特色的模式，但也面临规则程序不够明确、运营情况不够透明、竞争机制不足等问题。

与此同时，公共数据具有公益性的一面，运营机构应当坚持公平性原则，在授权范围内积极满足各类主体的用数需求，但只强调公益性而忽略盈利性，则无法调动相关方参与的积极性。如何寻找公益性与市场化开发利用的平衡点，也是公共数据授权运营实践中亟须回应的问题。

《意见》明确严禁运营机构实施垄断行为

公共数据授权运营，如何规避垄断风险、保障市场公平竞争，是业界颇为关注的问题。

此前，湖南衡阳政务数据第一拍被叫停案，引发诸多讨论。有反垄断学者质疑，以18亿元起拍价将政务数据通过独占、排他的特许经营方式授予一家公司，排除限制了本来可以实施的竞争性运营，有行政性垄断之嫌。这一政策措施是否经过实质性公平竞争审查，同样值得关注。

而当数据资源被极少数公司掌握时，会否出现排除、限制竞争的行为？南都记者注意到，今年8月，上海市场监管局查处了国内数据要素市场反垄断第一案。涉案的宁波森浦信息技术有限公司被指通过“独家代理”方式取得国内最大的货币经纪公司债券声讯经纪实时交易数据，同时参与到上下游两级市场的数据产品供给中，并拒绝向同类型上游市场数商销售数据。

此外，该公司还被指滥用市场支配地位，在提供信息服务时附加“70万起售”等不合理交易条件。反垄断执法机构认为，上述行为阻碍了数据要素流通使用，不利于信息服务商进入下游市场。依据反垄断法，对涉案公司开出了453.28万元罚单。

针对公平竞争问题，《意见》提出要规范公共数据资源授权运营，并进行了针对性制度设计——对授权主体、运营机构、监管机制都提出了明确要求。

比如，要求将公共数据授权运营纳入重大事项的决策程序，建立起规范的授权运营实施机制、运营情况披露机制。同时明确运营机构不得通过与其他经营主体达成垄断协议，或滥用市场支配地位等方式实施垄断行为，不得实施不正当竞争行为。

正在面向社会征求意见的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称《实施规范》征求意见稿）第六条也指出，开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为。

该条第二款还尝试对不同主体的业务范围作了区分。其中提到，运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。同时鼓励其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发，融合多源数据，提升数据产品和服务价值，繁荣数据产业发展生态。

“不允许运营机构将产业链全链条垄断”

如何理解这些制度设计？

刘枝认为，根据《实施规范》征求意见稿对各主体的定义，运营机构和经营主体都从事经营活动。经营主体提供的最终产品服务是市场化定价，而运营机构的定位更侧重于公益性，要适当让利于广大的经营主体。通过价格机制，更好地区分不同主体定义，进一步平衡公益性和市场化关系。

《意见》要求，运营机构利用公共数据开发的数据产品和服务，用于公共治理、公益事业的，有条件无偿使用，用于产业发展、行业发展、确需收费的，实行政府指导定价管理。

10月10日，国家数据局副局长陈荣辉在国新办举行的新闻发布会上透露，正在配合国家发改委研究建立健全公共数据产品和服务的价格形成机制。

他强调，部分公共数据产品和服务收费，主要是在弥补成本的基础上，支持运营机构等相关方按投入和贡献取得合理的回报，这也还需要在公共数据资源开发利用的实践过程中，不断探索完善。

《实施规范》征求意见稿还提到，运营机构不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。对此，刘枝告诉南都记者，“这就意味着不允许运营机构将产业链全链条垄断。”

开放数据中国创始人高丰长期关注公共数据开发利用的问题。他认为，《实施规范》征求意见稿第六条第二款明确，运营机构对原始公共数据资源所做的开发——在授权范围内已交付的公共数据产品和服务，必须具备再开发的可能。

“通俗来说，如果源头资源为小麦，那么运营机构只能生产面粉，而不能直接生产一个蛋糕、饺子，这些生产机会应该是留给‘其他经营主体’，也就是数据要素市场的广大数商来进行利用生产。”

在高丰看来，这实际上是将公共数据要素市场划分为两级市场。具体而言，一级市场是数据源与运营机构间互动，以原始公共数据为输入，以运营机构生产的公共数据产品或服务为输出，其关键词是“开发”。

二级市场则是运营机构与数商间互动，以运营机构生产的公共数据产品或服务为输入，以数商生产的数据场景应用为输出，其关键词是“再开发”，即“利用”。

地方探索公共数据授权运营“运商分离”模式

公共数据取之于民，用之于民，也应惠之于民。

据南都记者了解，公共数据的收集往往是以满足公共服务、公共利益为目的，收集管理等成本也由财政资金支撑。基于这样的公共属性，公共数据应免费向社会开放使用。但是对那些潜在价值高，具有一定敏感性的数据，需要依托更加专业的力量，付出一定的治理和开发成本，才能形成数据产品和服务供社会各方调用，授权运营由此应运而生。

高丰告诉南都记者，公共数据授权运营的本质目的，是为了解决行政能力不足以将大量具有敏感性的公共数据——经过安全处理加工得以向社会提供的问题。

“好比开采一座矿山，现在需要引入运营方的专业力量帮忙；但这不意味着，整条产业链都由运营机构承包。这个矿产资源被开采后能派上什么用场，应该由中下游市场参与决定。”高丰说。

在他看来，如果将公共数据资源特许授权给某个单位或者特定的少数单位——只有他们能够拥有开发利用的权利，这种特定许可行为很容易导向垄断。

此外，授权运营实践中还存在其他的垄断风险。比如，运营机构可能因为自身潜在可从数据开发利用中获得的价值收益，而阻碍第三方访问、获取和开发利用数据。或者通过技术、程序制度以及定价等方式，限制下游应用方访问、获取和开发利用数据。

为回应市场主体对运营机构的垄断担忧，高丰告诉南都记者，有必要进一步区分“授权运营”和“授权利用”的概念。他说，当前对于“授权运营”的定义仍旧存在模糊性，所谓“提供数据产品和技术服务的活动”仍广义覆盖一级市场和二级市场的数据产品，致使“授权利用”这一模态仍旧被覆盖于“授权运营”下，从而构成了一个概念两套逻辑的实质困境。

值得一提的是，有地方已关注到这一问题。据南都报道，广州于今年8月5日宣布全面启动公共数据授权运营工作，并在全国首创公共数据授权运营“运商分离”模式——即承担公共数据运营工作的机构不参与数据产品开发，数据产品经营权100%归属于数据商。

据广州市政务服务和数据管理局相关负责人介绍，此举正是为了避免出现利用运营优势参与数据产品经营而导致市场竞争不公平的问题，保证各种市场主体依法平等使用公共数据。

出品：南都数字经济治理研究中心

采写：南都记者李玲 发自北京