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独立机关走调》何吉森／资通传主管机关的调整与强化

● 何吉森／前NCC委员、师大传播所助理教授、世新大学广电系兼任副教授

行政院为落实蔡总统宣示政府应研议设立跨资讯、资安、电信、网路及传播五大领域的数位发展部（会）政策，已积极启动组织调整规划。但近闻相关规划中，拟废除现行通讯传播独立监理机关（NCC），代以首长制之数位发展部（会），此项拟议一出，引起NCC会否走调，成为网路监理机关之「电子捕兽夹」？或是否「只因NCC不听话、叫不动」而藉数位经济产业政策发展之名，行废除通传独立监理机关之质疑。

资通传主管机关整合有其必要，但独立监理机关仍不宜废

随着数位内容、云端应用、OTT、开放资料应用、5G及物联网（IoT）之快速进展，行政院以2016年开始启动之《数位国家・创新经济》（DIGI+）方案为基础，借由政府与民间的公私协力，整合台湾数位资源分配管理及产业辅导，加速落实数位转型于各项民生产业。目前政府的科技资讯、网路和传播部门，势必将面临突破性的整合。

然NCC之成立原系依据《通讯传播基本法》第三条，以独立合议制模式负责通讯传播之监理，其之所以必须如此建制，目的在于：

一、回应各界对通讯传播自由保障之殷切期待，积极处理「政媒分离」，打破意见市场垄断势力。

二、针对通讯传播公、民营事业之监督、稀有资源管理、及消费者权益保护，以「经营与管理分离」之普世价值，仿效美国FCC独立监理机构、英国Ofcom独立预算组织制度，解决现行政府因持有最大电信事业（中华电信）股权而有球员兼裁判之困境。

三、台湾因争取加入世界贸易组织（WTO），除积极通动电信自由化、开放相关市场外，亦对外承诺成立NCC独立监理通传业务，确保新进业者公平竞争机会。

四、面对科技汇流之产业规范与监理执行，亟需改造行政组织之科层文化，隔离来自政治部门的游说压力。

通传会自创立初始，即面对来自朝野各方之压力，释字第613号解释虽认人事选任有违宪之疑，但在组织法修法后，行政院长得提名委员，并指定一人为主任委员，让行政院对NCC之一般政策决定，有一定程度的控制机制。

经过13年数届委员更迭，虽偶有引起朝野或业者对NCC之作为或不作为表达不满，其间NCC或应检省是否有再精进之处，然NCC组织规则要求其应多元公开听取各界意见，再据此专业判断，此正足以显现历届委员对自身独立行使职权，不受来自各方不当压力之自重与风骨。就如同我们不能因民主政治可能带来社会纷乱，而否定审议式民主制度之正当性。

前述《通讯传播基本法》第三条，明定国家通讯传播整体资源之规划及产业辅导、奖励，由行政院所属机关依法办理之。行政院研议成立数位发展部（会），修补或整合资通传产业相关部会之职掌，已是迟来之作为，但不能因此否认NCC独立监理之功能仍有持续存在之必要。

▲韩国产业政策成功，已成为国际间学习楷模。（图／资料照）

他山之石

面对跨国资讯科技产业透过科技变迁颠覆传统价值之际，端赖科技产业自律、公民社会觉醒已难形成共识，政府组织改造，及汇流法案之重整，均需政府赶上科技之进展速度。

以韩国为例，其于2017年7月，成立「科学技术资讯通信部」（简称科技资通部，MSIT），负责韩国创新科学技术政策之制定、统整、调配；科学技术革新政策、相关产业政策等制定与调整、及通信科技之创新技术政策的制定与调整。其前身机构为「科学、资通讯与未来规划部」（MSIP），系于2013年3月才由原「教育科学技术部」与「国家科学技术委员会」（类似我国科技部）移转，并同时整并「韩国通讯传播委员会」（KCC）部分业务之新部会。

MSIP承接KCC部分监管职责，KCC系于2008年成立，与台湾NCC执掌类似，但较台湾晚两年成立，其整并韩国原「资讯通信部」（MIC）之技术标准与频谱管理业务及「韩国广播委员会」（KBC）之执照发放、广告业务。为韩国直属总统之五个委员会之一（其余为公平交易委员会等），其业务仅限研究、管理广播、通讯、频谱，为建立相关政策的机构。

由前述之沿革历程，可知韩国对资通讯与创新科技相关产业政策之重视，不到十年，政府相关组织已数度调整，相关管理机制，亦不断整合，以「OTT视讯服务」为例，系由KCC（执掌其放送法业务）与MSIP（执掌IPTV法业务）两机关进行协调整合，化解产业间之辅导与管制平衡问题。此外，在涉及敏感之数位新媒体及网际网路内容审查部分，韩国系另设独立机关「放送通讯审议委员会」（KCSC）先进行审议，KCC再根据其决议为行政处分。

新加坡资通讯部（MCI）于2016年下半年成立资通讯媒体发展管理局（IMDA），以取代IDA与MDA的监理，借以改善资通讯产业发展环境、让管制框架随数位汇流革故鼎新，同时亦希望透过精简管制程序以增加业者投资意愿。值得注意的是IMDA将与个人资料保护委员会合作，协助引领通讯传播事业合理使用经去识别化的个人资料，借此提升民众信心而增加大数据产业发展之契机。另于MCI下成立政府科技管理局（GTO），将与其网路安全局（CSA）密切合作，共同提高新加坡政府数位化服务的安全性。

▲资通传产业管制与整合势在必行，但NCC独立监理权责仍有存在必要。（图／记者李毓康摄）

数位发展部（会）整合建议

数位汇流与资通传管理机制，在相关产业俨然已成为未来科技主导趋势之际，政府如何引领数位经济产业发展，前述韩国及新加坡之组织变革可资借鉴。

首先，科技部做为此次资通传主管部（会）之整合基础，可先检视其现有职能，能否有效统合、策画未来科技与资通信产业发展？除将科学技术部与相关教育人才资源部整合，提升基础科学教育之重要性外，另应强化其技术幕僚与研究能量。

NCC现所属之基础设施事务处及射频资源管理处，拥有一批对资通讯传播及网路基础设施、资通安全、频率资源、及网域名称监理政策之专业技术幕僚团队，可调整其功能，纳入未来部（会）中，提供我国资讯创新与科学技术政策之统整与调配建言。其次，现行「国家资通安全会报」原系为统筹并加速我国资讯通讯安全基础建设，强化资通讯安全能力，于2001年成立。

多年来因应我国资安及国安政策方向，拟具相关推动策略，作为国家推动资安防护策略与计划之重要依据。其所属之行政院资通安全处，针对台湾国家资通安全基本方针、政策及重大计划、国家资通安全相关法规及规范、国家资通安全事件侦测及通报应变机制等事项，此均应纳入未来部（会）之整合中。另外，经济部所属工业局、资策会相关部门或组织之功能，亦应一并检视。

面对资通传产业走向产业化、智慧连结趋势，台湾之问题仍在于硬体建设重于软体创造，技术追随重于制度规划。如何突破此困境，于整合数位发展部（会）之际，应思考：

一、未来整合部（会）之职掌，应含纳创新科学技术政策之制定统整与调配、科学技术革新政策、相关产业政策等制定与调整、通信科技创新技术政策的制定与调整、及网路及资讯安全业务推动。

二、应配置强大之技术幕僚及研究发展附属机构。

三、为确保「政媒分离」、「经营与管理分离」、「产业辅导与监理分离」精神，让新进业者公平竞争，兑现对国际社会之承诺，NCC相关职能或可调整，但独立监理部分仍有存在之必要。

四、内容监理判断与标准制定部分，可研究是否从NCC移出，参考韩国韩国传播标准委员会（KCSC），或英国Ofcom之content board体制，统一分散至各部会之分级制度，独立进行内容违规之判断。

五、对涉及大数据发展之个资保护与应用议题，可于数位发展部（会）中研议成立专属机构负责，除可因应欧盟GDPR之适足性要求外，亦可协调个资保护与产业应用相关政策。

六、在文官体制数位人才培力方面，新机构不应拘泥于旧有的专长分类模式，如何将整并后的职组职系推动上路，以期人才进用得以更具弹性，行政机关需与考试院协调提出需求。

独立机关走调》何吉森／资通传主管机关的调整与强化

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