工商社论》障碍重重的美国「净零碳排愿景」

工商社论

就在6月底，美国联邦最高法院做出一项重大裁定：联邦政府的环保署（Environmental Protection Agency, EPA）没有国会的明文授权，就不能自订规定管制发电厂的碳排放量。对于民主党主政的能源政策，正面临今年期中选举和后年总统大选的严峻情势。

美国总统拜登去年承诺，要在2030年前，将温室气体排放降低到2005年50％～52％的水准。值此油价高涨，通膨严重之际，在期中选举前，无论是拜登总统或参众两院，都不愿意提出标准更高的「干净电力标准」（clean electricity standard），或制定配套的新立法，落实气候变迁的因应对策。

不过上述裁定正式宣告环保署权限「越界」，未来行政部门在研拟相关的二氧化碳和温室气体排放的管制，都有未经明确授权，甚至侵犯国会权限之虞。这对于拜登总统的能源政策与措施计划，将树立起一道广泛、而且界限不明确的宪政障碍。

历经二战后的高速经济发展，1960年代末期到70年代，是美国环境立法的黄金年代。其中，最重要的当属清洁空气法（Clear Air Act），从1963年起，对于汽车污染控制、空气品质、乃至于1970年和1977年与1990年的三个重大修正案，赋予联邦政府的环保署防制空气污染与臭氧层，以促进公共健康的权限。

1990年的修正案授权订定各种物质标准的「可许可上限」（permissible ceiling），要求企业必须针对可能排放的危险物质，执行风险管理的计划。为了对抗环境的污染，环保署建置「全国空气品质标准」，以及据此提出特定空气品质要求的规范、联邦的强制执行、核发许可证明，并要求大型产业揭露其所做出控制空污的具体努力。

基于施行超过一甲子的清洁空气法，2015年的「清洁电力计划」（Clean Power Plan）针对发电厂，进行温室气体排放的管制，引发法律授权行政机构的权限范围之质疑。在「西维吉尼亚州-状告-联邦政府环保署」的案例，日前最高法院以6比3的投票结果认为，联邦政府环保署管控电厂的二氧化碳和温室气体之排放，订定标准的权限是属于参众两院的立法部门，而不是行政部门。

然而就联邦政府而言，美国人民要付出的健康代价，真的太大。21％的煤电，排放出全国电力一半的二氧化碳。由于煤炭发电在2013年达到碳排放的最高峰，为了达到2015年巴黎气候峰会的减碳目标，联邦政府环保署2015年提出的「清洁电力计划」，是为所当为，更是欧巴马总统（2008～2016）的重大政绩。而该计划却在2016年，被当时新就任的川普总统予以搁置。

对于拜登总统而言，如果联邦环保机构只能根据「明文规定」，国会立法的授权，而不能只是依据「附带条款」（ancillary provision），将不利于推动绿能产业和「净零碳排」。

其中最重要的原因是，美国国会日理万机，以详尽的文字，订定明确的目标，未必符合国家整体利益。例如，明文要求火力发电厂必须装设特定设置，以免危害人体健康，并达成去年12月拜登总统2050年碳中和的行政命令之愿景。

但在未来28年的期间，一旦有更少污染、更加便宜的新科技问世，国会的明文规定，势必要在日新月异的年代，不断的进行一次又一次、旷日费时的修法，浪费掉宝贵的时间成本和社会成本。

再者，联邦政府的行政裁量权，将因此而受到很大的局限。就此来说，相关利害关系的企业和民意或许会欢迎，短期或有利于11月的期中选举；但中期（2024年总统大选）而言，却会因为不同碳排能源产业的厂商，「绿色成本─净零支出」的转嫁，很可能造成电价的居高不下，让民众难以接受，而2050碳中和的愿景目标更可能因障碍重重而难以达成。

能源政策转型的「宪政障碍」，对于美国政治、经济、社会的影响，不容忽视。长远的结果如何，有待后续的观察。