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國戰會論壇／美國防供應鏈納台地緣政治緊張升高

美国国防部即将发布的首份《国防工业战略》报告称，中国的工业「不仅大幅超过了美国的容量，而且还超过了我们主要的欧洲和亚洲盟国的总和」。资料图为解放军阅兵。

【文．蔡裕明】

美国国防部于今年1月11日公布首份《国防工业战略》（National Defense Industrial Strategy）报告。这项战略报告旨在为未来3到5年美国国防部门在基础工业领域的参与，以及政策制订与投资提供基本指导。并且强调美国政府、私人企业和包括台湾、日本与印度国际盟友之间合作的必要性，因应印太地区可能发生的冲突，以期强化美国现有的国防生态系统。

美国于2018年在前总统川普任内即已发布《美国制造业和国防工业基础及供应链弹性评估》（Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency）报告。该份报告说明美国的制造业和国防工业基础，需要为国家安全做好准备。更在今年《国防工业战略》阐述美国在面对日益强劲的竞争对手，特别来自中国挑战时，需要能够快速且大规模生产军事装备借此保持优势。报告直指中国于过往30年期间，在关键基础工业领域，特别是造船、关键矿产和微电子等方面已成为全球工业强国，有时甚至超越美国及其亚洲和欧洲盟友之能力。此份战略表明美国所面临的挑战不仅是技术层面，还包括维持全球领先地位的战略需求。

美国国防工业面临的问题和挑战

根据《国防工业战略》，美国国防工业刻正面对四大问题，包括供应链韧性、劳动力、采购灵活性与经济吓阻不足等问题。

首先，美国国防部尚未妥善利用原本非军事目的所发展之技术与创新，劳动市场缺少可满足国防工业生产的熟练工人，并随着二战婴儿潮的退休与年轻世代减少对于国防产业的兴趣，此种短缺问题更为严重。

其次，由于国防相关资金的不确定性、产业外包或现代化产业制程等不利因素，导致国防部门或产业过度依赖单一国家或对手国的关键原料或生产能力。第三，后冷战时期的不公平贸易，特别是美国对手国所采用之非竞争性政策，例如，不公平的补贴、掠夺性收购、隐藏所有权、转移关键性技术、违反贸易协定等，这些均影响美国与美国盟友的国防相关产业。

此外，美国许多传统国防工业尚未采用新的制造技术。其主因在于资金投入的不确定，以及是否能够带来预期的商业回报，这会影响产品制造的领先时间与周期成本的能力，进而影响国防供应商的脆弱性，让美国国防供应商仅能在小范围的利润中运营，使其易受到国防预算周期性需求与变化所影响。再加上国防产业在工业市场为小规模参与者，国防产业受限于低量购买模式、现代化长期间隔以及过时的设计规划程序，严重影响军事装备速度。

今年刚出版的《外交事务》（Foreign Affairs）月刊的一篇文章也指出，美国国防产能扩张速度不足，不能满足未来一两年内的紧急需求。这使得快速大量生产相对便宜的防御系统（例如，无人机）变得更加重要，而且新的国防产业制造商也需要面对国际武器贸易条例（International Traffic in Arms Regulations）的掣肘。

该份文件提出解决这些问题的途径，包括，强化对拥有关键劳动力的培训，并吸引年轻一代进入制造业和工程领域；增加美国国内生产，减少对外部供应链之依赖；采取措施以减少对单一或敌对国家的依赖，例如，通过多元化供应链和增加自给自足的能力；增加对公平贸易承诺，以及强化与盟友经济和技术合作；鼓励创新和现代化，促使国防部门成为对各种规模之工业更有吸引力之客户。

台湾在美国「友岸外包」的角色

美国的国防供应链已从「离岸外包」转向「友岸外包」（friend shoring）的新型态供应链模式。美国《国防工业战略》认为应利用现有双边与多边关系，例如，北大西洋公约组织（NATO）、AUKUS和国家技术工业基地（National Technology and Industrial Base，NTIB）等来自地缘政治友好国家的采购。此种战略目的旨在减少对潜在敌对或不稳定国家之依赖，并减少因贸易争端、经济制裁、禁运或政治紧张关系所导致供应链中断风险，并强化美国在国际安全、经济合作及软实力之能力。

在这份文件中，台湾被美国列入在全球拥有的适合友岸外包的联盟和伙伴网络中，这个网络还包括，澳洲、加拿大、欧盟、印度、以色列、日本、墨西哥、南韩和英国等国家。美国相当关注台湾半导体在国防产业之作用，也凸显美国以行动支持台湾，这才有台湾于总统大选前一天，美国众议院通过《台湾保护法案》（Pressure Regulatory Organizations To End Chinese Threats to （PROTECT） Taiwan Act）与《不歧视台湾法案》（Taiwan Non-Discrimination Act）。

前者强调倘若台湾安全受到中国大陆所威胁，美英等两国将全力推动将中国大陆排除在国际金融体制与组织之外，后者将推动台湾参与国际货币基金会。而且美国在台协会（AIT）在选后即让美国前国家安全顾问哈德利（Stephen J. Hadley）及前副国务卿史坦伯格（James B. Steinberg）访问台湾。

台湾为回应美国连续两天透过文件与法案强调台湾的重要性，当选总统的赖清德于1月13日发表胜选感言时强调，将不遗余力地进一步发展台湾关键的晶片和半导体产业。他说，「对于半导体产业发展，他会大力协助，从材料、设备、研发、IC设计、制造、封装测试等，形成一个更完整的产业链，让半导体产业在台湾更进一步发展，也能够因此造福全世界的经济发展。」赖清德借此机会重申台湾在全球高科技产业中的核心地位，并强调台湾将继续在科技创新和全球供应链中扮演关键角色。

半导体为台湾的经济命脉，台积电更为台湾的护国神山，这已是台湾无论朝野的一致性共识。面对美国强化国防工业发展并结合国际友邦，台湾实可强化美国及其他友好国家的现有双边和多边关系，提高在国防产业供应链中地位，探究美国及其盟友和伙伴之军需讯号，共同开发或采购常用弹药和武器系统。美国已强调将与盟邦共享知识与技术，并已建立研究、开发、测试和评估（RDT&E）体系，从基本资讯共享到复杂的合作活动。这种整合已成为更高层次的整合性吓阻合作形式，需要更高层次之信任，因为它涉及将盟友和伙伴纳入美国国防部的决策过程中。

也就是说，台湾可以通过与美国国防部及其他机构的合作，实践更深层次的制度整合。此种整合需要建立更高层次的信任，并可能涉及将台湾纳入到美国国防部的决策过程中，台湾可以借此共同开发和提升关键技术，以保持技术优势与扶植台湾的军工产业。

然而，台湾与美国强化的紧密国防合作，可能加剧美国与中国之间的地缘政治紧张，尤其是在西太平洋。这可能导致地区不稳定，甚至可能触发更大规模的国际冲突。亦或者，更为深度之军事合作可能违反某些国际规范或协定，特别涉及武器销售和技术转移的规定，使得新政府在制订与美国的军事合作上，更需仔细评估并想像可能发生各种场景。美中关系的复杂性与台湾的地缘战略位置，使得这种合作更为敏感与关键。

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本文授权自独家报导，原文见此。

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